Saturday, August 7, 2010

Invisible Empire: The Ku Klux Klan in America

by Hunter Wallace

Whether through oversight or neglect on my part, I have never initiated an extended discussion of the Ku Klux Klan on this website. We have discussed the League of the South and the Council of Conservative Citizens. It would be odd not to discuss the strongest pro-White organization in our little corner of America.

Birth of the Klan

The First Klan
The Ku Klux Klan is the oldest and most well known pro-White organization in United States. Founded in 1866 by ex-Confederate veterans in Pulaski, Tennessee, the Klan quickly grew to include hundreds of thousands of members in the Southern states. In the late 1860s and early 1870s, the Ku Klux Klan fought the federal military occupation of the South and worked tirelessly to restore the racial ideal of America as “White man’s country.”

Eventually, the U.S. federal government cracked down on the Klan insurgency in the former Confederate states. The Force Act of 1870 and the Ku Klux Klan Act of 1871 – two of the three initial “civil rights acts” in American history – were passed by Congress and signed into law by President Grant. The new federal “anti-terrorist” legislation gave the Union military sweeping new powers to enforce “civil rights” in the South and imprison Klan members.

By the early 1870s, the Klan was fading as an organization. General Nathan Bedford Forrest disbanded the Klan in 1869. The individual Klan chapters disintegrated under the pressure of federal prosecutions and military force. The demise of the Ku Klux Klan turned out to be a small victory for emancipated slaves and their Northern sympathizers.

The Klan succeeded in its larger goal: largely through its efforts, defeated Confederate veterans were radicalized, and their determination to resist federal oppression was renewed. A “culture of resistance” was spawned in the South that denied the legitimacy of the federal government and the rights of freedmen. The Klan was quickly replaced by other paramilitary groups like the Red Shirts and White League which fought successfully to overthrow integration.

This “culture of resistance” proved decisive in the long run. The South proved to be ungovernable for its conquerers. White Southerners refused to acknowledge the legitimacy of their appointed rulers. They refused to concede that blacks could hold elected office in the South or vote in Southern elections. Southerners tenaciously clung to their supposedly “outdated” traditions and way of life.

After twenty years of Reconstruction, the North abandoned the quixotic project and concluded it had been a mistake. Northerners tired of hearing about outrageous corruption in the South, incompetent black legislators, race riots, lynchings, and general chaos. The Republican Party was overthrown in every Southern state and federal troops were withdrawn from the South in 1877.

Moral of the story: The North was unable to establish the legitimacy of its rule in the South. It could only rely upon brute force to exercise its power. The Northern public did not have the appetite to use brute force indefinitely and eventually conceded Southern home rule.

Birth of a Nation

The South didn’t become a nation in any sense of the word until the aftermath of Reconstruction. Ex-Confederates were restored to power. Southern historians rewrote the history of the Civil War and Reconstruction.

In the 1880s, the Jim Crow system began to take root. The myth of the Lost Cause and Redemption was born. Every Southern town was soon dotted with a memorial to the heroic Confederate dead who fought for Southern independence and true American principles.

Southerners began to take on all the characteristics of a distinct people: a national anthem, a national flag, a single political party, national heroes, a foundation myth, ethnic consciousness, monuments, and a peculiar ideology and system of race relations.

After Robert E. Lee and Stonewall Jackson, the differences between the proud and fractious Southern states that existed before the war no longer seemed as significant. The Klan was dormant for much of this triumphant period. With Southerners back in control of their own states, the Klan faded into historical memory.

Moral of the story: The South was only able to build and nurture a sense of ethnic consciousness after ethnic Southerners regained control of their own political system and institutions. Without the backdrop of Klan resistance in the 1860s and 1870s, the South would have likely remained a defeated province of the American Empire.

The Klan Reborn

The Second Klan
In the early 1900s, Thomas F. Dixon wrote a popular trilogy of books about the Ku Klux Klan: The Leopard’s Spots, The Clansman, and The Traitor. In 1915, D.W. Griffith turned Dixon’s second book The Clansman into a silent motion picture film, The Birth of a Nation.

The Birth of a Nation glorified the Klan and became one of the most influential films in American history. An early demonstration of the power of film and discourse, Griffith later claimed his purpose was “to revolutionize northern sentiment by a presentation of history that would transform every man in my audience into a good Democrat!”

In 1915, the Ku Klux Klan was refounded in Stone Mountain, Georgia. It quickly came roaring back to life in the wake of Griffith’s successful film. Within 10 years, the Ku Klux Klan had become a national pro-White organization with millions of members. The Klan even briefly established a presence in Canada.

The Second Klan differed in many significant ways from the original Klan. It was a national organization that advocated 100% Americanism. It emphasized Protestant Christianity and used the American flag. The Second Klan was based in the Midwest, not the South; in urban metropoles, not rural areas.

Second Klan strongholds included such odd places as Indiana, Maine, Long Island, Michigan, Colorado, California and Oregon. White professionals flocked into its ranks. In the 1920s, the Klan held memorable and photogenic rallies in Washington, DC that were on par with anything that came out of Germany under Hitler.

The success of the Second Klan was the cause of its own unraveling. Ambitious men joined to advance their own careers. They quickly rose through the ranks into positions of leadership. Once they were safely in power, these unscrupulous men ignored the concerns of their grassroot constituents. The Klan was rocked by a series of scandals which tarnished its reputation as the defender of law and order, civilization, and traditional American values.

The Immigration Act of 1924 succeeded in shutting down the flood of Catholic immigrants from Southern and Eastern Europe that had aroused nativist sentiment in America. Prohibition became the law of the land and temperance organizations ebbed. Finally, the Great Depression struck and further reduced immigration to the United States.

By the 1930s, the Second Klan had collapsed and lost most of its influence over the American political and cultural mainstream.

Moral of the story: A popular film can change racial attitudes and sweep away old ingrained prejudices. The Second Klan was destroyed from within by opportunists who exploited a mass movement to promote their own narrow interests.

The Third Klan

The Third Klan
The convulsions in American race relations that followed the Supreme Court ruling in Brown vs. Board of Education led to the formation of the Third Klan. Independent Klan groups sprouted up across the Deep South like mushrooms.

The Third Klan is best remembered for returning to its violent roots. Klan groups and individuals associated with the Klan used violence against “civil rights activists” to resist integration and social equality. A series of bombings in Birmingham and Atlanta were pinned on Klan activity.

In the 1950s and 1960s, Southern resistance to forced integration split into two camps over tactics. The Klan was unabashed about using violence and intimidation to fight the Civil Rights Movement. The Citizens’ Councils preferred to use persuasion, lobbying, and economic pressure. This was the beginning of a lasting split in the pro-White movement that has continued to the present day.

The Klan would have been victorious in the 1960s were it not for several complicating factors:

- America was preoccupied with a foreign boogeyman, the Soviet Union, which diehard anti-communists were determined to defeat, even if this meant sacrificing Southern segregation.

- America, which had positioned itself as the “leader of the free world,” was more susceptible to foreign criticism than ever before.

- The traditional WASP elite in the North had been overthrown by Jews and European ethnics.

- Southerners divided over tactics and a “culture of resistance” was unable to sink deep roots.

- Business interests and the liberal minority within the South were willing to sell out their own people.

Moral of the story: The Second Reconstruction was successful only because Southerners tacitly accepted the legitimacy of the federal government and inclined toward “working within the system” to fight forced integration.

The Fourth Klan

The Fourth Klan
In the 1970s, David Duke took the Klan in a more mainstream direction. The Klan adopted a new discourse of White victimization. Duke demanded “equal rights” for Whites and an end to affirmative action. The Klan was the earliest adopter of the fight against illegal immigration from Latin America.

In one memorable incident, Duke launched a Klan-organized “Border Watch” that anticipated the Minutemen in many ways. The “Fourth Era Klan” is best remembered as the “Television Klan” or “Media Klan.” Prominent Klansmen regularly appeared on television and didn’t make the best impression with their audience.

Like the Third Klan, the Fourth Klan was defeated in its objective, but in a slightly different way. The issues of the Fourth Klan – equal rights for Whites, ending affirmative action, fighting illegal immigration, fighting communism – were all stolen by the conservatives and incorporated into the political mainstream as the “social issues” of the Republican Party.

Ronald Reagan was elected president. Pro-Whites deluded themselves into believing they could play a role in national politics by voting for the GOP. Republican politicians gave lip service to Klan issues, but cynically used them only to gain political power for themselves.

Moral of the story: The Fourth Klan was defeated when its natural constituency was hijacked by the conservatives. Unlike the Klan, the conservatives were successful in building the institutions necessary to carry their message into the political mainstream.

Fifth Klan

The Fifth Klan
It is my understanding that the Fifth Klan began as a reaction to the Fourth Klan. There were always elements within the Klan who favored the more militant and underground approach as opposed to parading around in front of television cameras and mastering the fine art of public relations.

The Fifth Klan is associated with Louis Beam and Robert Miles. Beam is credited with concept of “leaderless resistance”: a horizontal form of organization that lacks a vertical hierarchy. Resistance groups were to be organized into small cells that would independently operate and challenge the federal government.

It was during this period that the Klan began to evolve into a White Nationalist organization. The “Fifth Era” came to an end when the Reagan administration began a crackdown on the White Nationalist vanguardist underground. This culminated in the Fort Smith Trial in which Frazier Glenn Miller testified as a state witness against Louis Beam and his former comrades in The Order.

Moral of the story: Even in the South, the Klan doesn’t have the broad popular support that it once enjoyed in the past. Racial attitudes have degenerated. The Reagan administration’s crackdown on the White Nationalist underground didn’t create the popular groundswell of resentment that has undermined the legitimacy of the federal government in the past.

Sixth Klan

The Sixth Klan
The “Sixth Era Klan” is the present incarnation of the Ku Klux Klan. It consists of various independent chapters scattered across the South and Midwest. There are no hard figures available, but the SPLC and other anti-White organizations estimate there are about 5,000 to 8,000 Americans involved with the Klan today.

The “Sixth Era Klan” has kept a lower profile. The Klan now exists in a world in which it no longer stands out as the predominant pro-White resistance organization. Jews and White liberals have stereotyped and demonized the Klan to the point where it can no longer successfully appeal to broad stratums of the White population.

The Klan spends a lot of its time these days recruiting through the internet and holding small rallies like other White Nationalist organizations. It is keeping the flame of tradition alive and anticipates a future resurgence of White resistance to integration and multiculturalism.

Preliminary Observations

It is commonplace today to fold the Ku Klux Klan in with Neo-Nazis and other “hate groups” which are deplored by Jews and White liberals. The Klan “hates” racial minorities. The NSM and WCTOC  ”hate” racial minorities. Therefore, the Klan, NSM, and WCOTC are one in the same force.

We shouldn’t adopt the skewed perspective of our enemies. There are some very important distinctions between Klansmen and Neo-Nazis:

- The Ku Klux Klan is an authentic expression of American nationalism. It grew organically out of the Confederate war experience and the oppression of White Southerners during Reconstruction.

- The Ku Klux Klan has deep roots in America. Klansmen are Anglo-Celtic Southerners and Butternut Midwesterners. They are Christians. Their ideal state is the American Republic of the Founders.

- The Klansmen immerses himself in the traditions and folk ways of his ancestors. He is trying to preserve his traditional racial and cultural way of life. He is involved in an institution over 150 years old which spans over seven generations.

- The Klan was once a mainstream national organization with millions of members.

- The Klan once controlled entire states.

- The Klan played an important role in defeating Reconstruction and stirring up nativist sentiment to the point where the Immigration Act of 1924 was passed. The Klan also mounted a serious challenge to the Civil Rights Movement in the South.

- The Ku Klux Klan has a 150 year old tradition of resistance to forced integration.

In sum, whereas Neo-Nazism is an imported European sub-culture that appeals largely to intellectuals and uprooted and alienated individuals, the Ku Klux Klan is more of a crystallization of the racial, cultural, and political outlook of the average White Southerner.

There isn’t much difference between the worldview of the typical Klansman and Tea Party activist. These two groups have far more in common than most people realize. The Klansman is just smarter than the Tea Party activist in that he can actually articulate why he is opposed to “big government” without resorting to media generated talking points.

The Klan Today

The Klan has now settled into one of its inert phases. There isn’t much in the way of Klan violence for the SPLC and Far Left to get stirred up about. At least nothing along the lines of the 1860s or 1960s.

Klan membership has declined. There are fewer rallies with each passing year. Within the White Nationalist movement itself, David Duke’s influence in the 1980s and 1990s has largely become institutionalized. Most White Nationalists prefer to eschew esoteric rituals and dress in suits and ties and hold their events in hotel conference rooms.

The irony of the Klan’s decline is that its cultural influence has grown as it has faded as a formal institution. Ku Kluxism, or the values and beliefs of the Ku Klux Klan, has taken on a life of its own. It now travels as a free floating ideology in its own right and increasingly permeates the political mainstream.

Secular Humanism grew out of Christianity. White Nationalism is similarly unthinkable without the Ku Klux Klan. Just as Richard Dawkins does not need to believe in Jesus Christ to evangelize Christian values, the typical White Nationalist need not be a Klansman to promote the racial values and beliefs of the KKK.

Future of the Klan

If I was forced to project the future course of the Ku Klux Klan, I would predict it will continue to decline as an institution while Ku Kluxism – flying under the colors of “White Nationalism” – matures into an increasingly established and influential social movement.

The Klan has traveled this route before. In the 1870s, the Klan collapsed under federal persecution, but its values lived on in the “culture of resistance” it sowed in the South and through the vehicle of similar groups like the Red Shirts and White League who subscribed to the same ideology.

Within the context of a triumphant White ethnostate, the Klan could reemerge as a mass membership fraternal organization, as the Thomas Dixons and D.W. Griffiths of the future rewrite American history in their own image. The glorious struggle of Klan resistance to the Civil Rights Movement and federal tyranny in the First Underground could be romanticized in theaters.

At the 2010 CofCC National Conference, I noticed Thom Robb was in attendance and his granddaughters – the Heritage Connection duo – were scheduled to sing and play at the event. This blurring of the lines between the Klan and other pro-White organizations like the CofCC and League of the South seems to be accelerating.

Alternative Trajectory

The Klan has been hobbled by its nasty image in the mainstream media as a violent organization based on hostility to other races. In reality, the modern Klan is largely concerned with the welfare and fate of Southern Whites who are suffering under the rule of a hostile and alien Jewish ruling class.

As an institution, I can’t see much potential in the Ku Klux Klan in resisting the encroachment of anti-White multiculturalism. That niche is likely to be occupied by the emergence of new organizations which cannot be attacked and dismissed on the basis of their history.

What the Klan could do is reorganize itself as some kind of Christian ethnonationalist organization – specifically, a mutual aid network – that works to uplift and educate Southern Whites in proper racial and cultural values. This reimagined Klan could rebuild itself like the Early Catholic Church which focused less on fighting paganism than providing aid, comfort, and education to the Roman poor.

The Klan already seems to be drifting in this direction. There are fewer public events like rallies and more private ones like barbeques on private property. In this hostile political environment, the natural focus of Klansmen is shielding their own wives, sons, daughters, and kinfolk from a degenerate society that is always threatening to absorb them.

I can see a future Klan building these alternative institutions and gaining credibility in the American South. The strength of the Klan, which is reflected in the Klan creed and spirit, is that the Klansman – unlike the Jewish-controlled American Left – truly cares about Southern Whites.

The Klansman knows first hand how the Southern working and middle class has been decimated by so-called “free trade.” He has seen the filth that it is taught to his children in public schools and through the mainstream media. He sees through the lies of the Obama administration which promise a postracial utopia and economic cornucopia.

At this point, the Klan could fall back on its own natural constituency – the Southern working and middle class – and work to rebuild its tarnished image through acts of charity. Indeed, the Klan itself could be reimagined a charity – one controlled by Southern Whites – that works solely for their racial and cultural uplift. There are already hundreds of Jewish Federations in America with assets upward of $5 billion dollars. No one is filling this lucrative niche in the pro-White movement.

Imagine a friendly, more insular Klan: one that smiles and talks about Southern culture and heritage, which charters private schools, which assists Southern mothers with things like daycare, which hosts concerts and family friendly events, which addresses issues like chronic unemployment, drug and alcohol abuse, the decline of the family, and practices ethnic nepotism to rebuild shattered communities in the South and Midwest.

Such a counter-cultural organization would be incredibly appealing and threatening to the powers to be. Meanwhile, the political goals of White Nationalism would be steadily advanced by countless other groups likely to sprout up and fill the vacuum of real world political activism.


The Klan has a rich history as an American pro-White organization, one without peer, but has fallen on hard times. The Klan could decline while White Nationalism grows or it could reorganize to fill untapped niches within the expanding movement.

In my next post, I will discuss my own impressions of the Ku Klux Klan. The Klan is one of the few White Nationalist organizations still active in Virginia and North Carolina. We’ve recently gotten in contact with them and enjoyed the experience.


Friday, July 9, 2010


By Ashley S. Timmer - Jeffrey G. Williamson

Contrary to conventional wisdom, the doors did not suddenly slam shut on American immigrants when Congress passed the Emergency Quota Act of May 1921. Rather, the United States started imposing restrictions a half century earlier. Argentina, Australia, Brazil, and Canadá enacted similar measures, although the anti-immigration policy drift often took the form of an enormous drop in (or even the disappearance of) large immigrant subsidies. Contrary to conventional wisdom, there wasn't simply one big regime switch around World War I. What explains immigration policy between 1860-1930? This paper identifies the fundamentáis that underlay the formation of immigration policy, distinguishes between the impact of these long run fundamentáis and short run timing, and clarifies the difference between market and non-market forces. The key bottom line is this: Over the long haul, immigrant countries tried to maintain the relative economic position of unskilled labor, compared with skilled labor, landowner and industrialist. The moráis for the present are obvious.

After the 1880s, there was a gradual closing of New World doors to immigrants. The words that matter here are gradual and New World.  Contrary to what American history textbooks may suggest, the doors did not suddenly and without warning slam shut on American immigrants when the United States Congress overrode President Wilson's veto of the immigrant literacy test in February 1917 or when it passed the Emergency Quota Act of May 1921.  Not too long after the Civil War, a half-century prior to the Literacy Act, the United States started imposing restrictions on what had been free immigration.   The United States was hardly alone.   Argentina, Australia, Brazil, and Canadá enacted similar measures, although the timing was different, and the policies often took the form of an enormous drop in (or even disappearance of) large subsidies for immigration rather than of outright exclusión.   In short, there was considerable variance in immigration policy across these five countries and over the half century.   Contrary to the conventional wisdom, there was not simply one big regime switch around the time of World War I.
What was true of immigration policy was also trae of trade policy.   Globalization proceeded in fíts and starts after 1846 when Britain repealed the Corn Laws and started a liberal trend towards free trade.   In the late-nineteenth century, enormous declines in international transport costs precipitated the first great globalization boom.   It took the form of mass migrations, a trade boom, and international capital flows at (relative) levéis never reached before or since, and it helped induce economic convergence (Williamson 1996a). The liberal trend did not last long, however.   There was a globalization backlash.   Tariffs started to rise on the European continent.   Immigration and trade restrictions emerged in the New World.   With the end of World War I, the world economy plunged into a dark age of
de-globalization and policy antagonism towards the mobility of goods and factors.   The long interwar period of darkness was followed by a liberal renaissance.   Globalization, convergence, and more liberal policy have been on the rise ever since 1945, especially since the early 1970s.
What explains a change in immigration policy?  The answer ought to be consistent with the correlations invoked in the previous paragraph, but a number of candidates have been nominated:   increasing racism, xenophobia, widening ethnicity gaps between previous and current immigrants, more immigrants, lower-quality immigrants, the threat of even lower-quality immigrants, crowded-out native unskilled workers, rising inequality, greater awareness of that inequality by the powerful, and greater voting power in the hands of those hurt most~the working poor.  There have, however, been few attempts to introduce these underlying, long-run fundamentáis into explicit models of policy formation.   We have already discussed the exceptions to this generalization in the survey by Timmer and Williamson (1995), and we start this paper by stripping that survey down to what we think is relevant to our empirical attack here on a newly-constructed panel data set.
The goal of this abridged survey is to identify the fundamentáis that might underlie changes in immigration policy, to distinguish between the impact of these long-run fundamentáis and the determinants of short-run timing, to clarify the differences between market and non-market influences, and to look at the tools others have used to assess these influences.   The literature on immigration policy is not nearly as mature as the parallel literature on trade policy, but we hope to exploit a few connections between the two.
The Theory of Political Economy
The "new" political economy attempts to make positive predictions about the interaction between political institutions and the marketplace.   This interaction has its roots in two schools of thought.   The social choice school, following Kenneth Arrow (1963), looks for equilibrium policies that are relatively free of any particular institutional framework.   The school analyzes various rules for aggregating the preferences of individuáis into a social welfare function.   An elegant median-voter result under majority rule has emerged.   Political economy models that use a majority-voting framework have proliferated, especially those confronting politically-driven business cycles and growth.1
The public choice school, founded by James Buchanan (Buchanan and Tullock 1962), explicitly addresses the nature of political institutions, political agents, and multidimensional policy goals.   The basic premise of the public choice school is that politicians do exist and they rationally maximize their own utility functions.   These utility functions include preferences for money and power, and thus they might not reflect the preferences of the majority.   The public choice school recognizes that few decisions are made by majority vote of the electorate.   Rather, politicians and bureaucrats control the agenda and often make decisions unilaterally.   Those who are in a position to give political agents the power and money they want are able to influence policy in their favor.   These have come to be called "pressure groups."   In general, pressure group models define a policy equilibrium where the political agent maximizes his utility, subject to the constraints imposed by the various interest groups and perhaps the public at large.2
1 See Persson and Tabellini (1994) for a survey.
2 Pressure group theory has developed in tándem with the theory of "rent-seeking," as first elaborated by
Tullock (1967) and formalized by Krueger (1974). Pressure group models are an ideal way to think about rent-
seeking; conversely, potential rents are an ideal way to define an interest group.
Each of these approaches to political economy has benefíts and shortcomings. Median-voter models require a single policy dimensión, and single-peaked preferences along that dimensión, in order to guarantee an equilibrium.   When policies are redistributive, it cannot be guaranteed that preferences are single-peaked.   The pressure-group model requires more detail about the parties involved, and it therefore lacks the elegant simplicity of the median-voter model.   Models with their origins in the public choice school seem more promising as explanations for policy differences across countries in the pre-1930s, and even over time.   After all, these countries were undergoing political liberalism and more inclusive suffrage, albeit some much faster than others.   Yet, to introduce political institutions is to créate difficulties in making comparisions across countries.   For example, Canadá chose to give the power to adjust immigration quotas to bureaucrats, whereas the United States set quotas which could be changed only by legislative vote (Green 1995).   Canada's policy was to set quotas on the basis of individual industries, substantially reducing the free-riding problem for those lobbies.   In the United States, legislators set quotas by country of origin, so that no one industry stood to gain much by lobbying for a quota change.
In what follows, we take an eclectic view of this debate.   Our interest is to identify which market and non-market forces mattered, rather than to explore the mechanisms by which they were translated into policy.   Indeed, we are much more interested in community attitudes towards those forces than in the actual impact of the policies implemented.
Immigration Policy: Searching for Hypotheses
There is a general consensus in the literature that immigration policy has always been sensitive to labor market conditions.3   At the same time, immigration flows themselves have always been sensitive to wage differentials between countries and unemployment rates.   For example, Claudia Goldin (1994) notes that in the United States in the late 1890s, during a time of economic recession and high unemployment, there was a new push for immigration restrictions.   At that time, however, the rate of immigration slowed dramatically, reaching a low in 1897, the same year that the first vote on immigration restriction was taken in the House of Representatives.   Similarly, Australian inflows dropped sharply in the recession of the 1890s when attitudes towards immigrant subsidies hardened (Pope and Withers 1994).   These concurrences would seem to suggest that the Ímpetus to restrict immigration was far more sensitive to labor market conditions than to immigration levéis.
On the other hand, the ethnic composition of immigrants is clearly a factor in the politics of restriction.   Australia maintained a strict policy aimed at keeping the country one of British and Irish descent, and certainly not "yellow" (Pope and Withers 1994).   The United States completely banned immigrants from China in 1882 and immigrants from all of Asia in 1917 (Green 1995).   In the United States, increasing demands for restriction in the 1880s and 1900s paralleled an increase in the relative numbers of immigrants from southern, central, and eastem Europe, the so-called "new" immigrants.   The world labor market was by 1890 almost completely segmented into what economists today would cali "North" and "South" (Lewis 1978; Taylor 1994; Hartón and Williamson 1994).   Because of this segmentation, it is unclear whether these policy goals were a result of racism and
3 After World War II, a focus on human rights developed; most Western countries changed their immigration policies to provide for special consideration of political and economic refugees. Prior to the 1930s, such classifications did not exist.
xenophobia or whether ethnic origin merely served to signal, however imperfectly, the human capital content or "quality" of the immigrants (Foreman-Peck 1992).
Three Models of Immigration Policy
As James Foreman-Peck (1992) notes, two questions for any model of policy formation are:   Who gains and who loses?   Who decides the policy?   There is a clear consensus regarding the first question.   Wage earners—unskilled workers in particular—lose with immigration, as the labor pool swells and wages sag.   Owners of other factors of production—land, capital, and perhaps even skills—gain from the more abundant unskilled labor supply that makes these other factors more productive.   Having said this, two caveats deserve stress.   While most attempts to measure the impact of immigration on wages have found that wages were downwardly sensitive to immigration (Williamson 1974; Taylor and Williamson 1997; Green 1994; Goldin 1994; Hatton and Williamson 1995; Williamson 1996a), one study, of Australia, found that wages actually increased with immigration, if only marginally (Pope and Withers 1994).   This perverse result can emerge if immigrants augment labor demand enough to offset their impact on increased labor supply (for example, by working previously unsettled land or by inducing an accumulation response). If labor demand keeps pace with labor supply, it looks as though native labor is not hurt by immigration.   The problem for us and the voters, however, is to distinguish between labor demand conditions that are dependent on the immigrants and those that are not.  Under conditions of sagging wages, policy might still be used to keep out immigrants even if their presence had nothing to do with the deteriorating labor-market conditions.
The issue of unemployment has not really been examined in the context of immigration policy.   Suppose wages are sticky downwards and unrelated to the size of the unemployment pool, perhaps for efficiency reasons or "fairness."   Immigration in this case
will not have any effect on wages, but it will add to the unemployed, all the more so if new immigrants are last hired and fírst fired (Hatton and Williamson 1995).  No one benefits. Capitalists do not gain by a fall in wages, ñor do the unemployed gain.   In addition, unemployed workers tend to express their discontent by strikes and street violence. Eventually, both sides might imite in favor of immigration restrictions.   Goldin (1994) suggests that this aligning of interests is exactly what happened in the United States during the 1890s.
On the other hand, "guestworker" effects should minimize the impact of an economic downturn on native unemployment, as recent (but now jobless) immigrants return home—that is, immigrants do voluntarily what policy aims to do.4  While this argument was used to justify postwar European guestworker policies, and while it was certainly present in the United States in the 1890s, the "guestworker" effect failed to work with any quantitative muscle during that critical decade (Hatton and Williamson 1995).
These caveats aside, most discussions of the politics of immigration assume that the interests of capital and labor are divided.   Foreman-Peck (1992) argües that land ownership might have mattered too, especially in the late-nineteenth century when agriculture was still a big sector.   Foreman-Peck takes the following approach.   Assume that the individuáis receive their incomes primarily from one source:   wage earnings, capital income, or land rents.   Depending on the franchise, the government maximizes the following weighted objective function:
4 Immigrants do it even better, of course. A policy of immigrant exclusión can do no better than reducing the net inflow to zero. Voluntary return migration can drive up emigration rates to levéis high enough to make net inflows negative.
,        V = aw1 + Pit + (1 - o - P)r s.t.      Q =/{Lv^ZK)
where L, and L2 are, respectively, native and immigrant labor.   Note that the return to immigrant labor, w2, is excluded from the objective function.   Output is subject to the constraints of the production function, and the critical question is this:   are immigrant and native labor complements or substitutes?   Estimating a trans-log production function, Foreman-Peck concludes that they were substitutes in the late-nineteenth century U.S. economy.   Thus, the larger the weight on labor interests, a, the more restrictive the immigration policy.   The reverse is true as the political system attaches larger weights on capital or land.
Foreman-Peck allows for the possibility of two types of immigrant labor:   skilled and unskilled.   It might be that skilled immigrant labor was a complement to domestic labor, whereas unskilled immigrant labor was a substitute.   We would then expect to see a policy that encouraged immigration of skilled workers and discouraged unskilled ones. Foreman-Peck argües that this concern, and not any racism or xenophobia, was responsible for policies in the Americas that restricted Asian immigrants and for South África' s policy toward African immigrants.
Although Foreman-Peck does not implement a formal empirical test, his discussion of Argentina, Britain, South África, and the United States indicates that some of the facts are consistent with his theory.   For example, landed interests were largely in control of Argentina's policy, and the government offered generous immigration subsidies to attract farm laborers from the Mediterranean Basin.   In contrast, the United States had a more universal franchise, rejected subsidies, and gradually closed the door as the frontier itself was closed (by 1890, or so said the Census Commissioner at that time).
Goldin (1994) takes a different approach.   Following a long tradition in American historiography that has focused on "sectional interests," Goldin looks at regional splits and rural-urban differences in a way consistent with a median-voter model.   Although she does not model the relationship formally, she assumes that individual Senators and Representatives pursue policies that favor their constituents, in proportion to the numbers represented by each urban, rural, and regional interest group.   The passage of the literacy test, which was first attempted in 1897 and was finally successful in 1917, seems to have been the result of two (often opposing) forces:   demographic changes, and changes of heart. The changes of heart were many.   Goldin suggests that capitalists were for the first time aligned with labor in opposing immigration during the recessionary years of the 1890s (for reasons we have already conjectured).   Later, capital would shift back to its pro-immigration stance, but the South would shift to an anti-immigration stance, probably a change of heart motivated by the urge to protect its relative population share, since few immigrants ended up in the South.   Finally, the northern Midwest, fairly pro-immigration in the 1890s, would undergo an anti-immigration switch following World War I.  Goldin argües that this was mostly a change of heart by older immigrant groups, pushed to patriotism by the war.
Where does demographic change enter the story?  As the South and northern Midwest were shifting to anti-immigration positions, cities were becoming increasingly pro-immigration.   Goldin finds that the probability that a legislator would vote for immigration restrictions was strongly negatively related to the proportion of foreign-born in the district and was al so negatively related to the level of urbanization.   This relationship suggests that efforts to reunify families were operating in the cities, or, alternatively, that there were only small differences in the ethnic make-up of resident stocks and new immigrant flows.   In
any case, cities were on the rise, and thus pro-immigration urban interests increasingly made themselves heard.
More important than either of these non-market forces, however, was the impact of increasing immigration on wages and the subsequent effect on votes.   Especially after the turn of the century, Goldin fínds a signifícant negative impact of immigration on wages, a result consistent with other historical studies.   The change in real wages is, in turn, a significant explanatory variable in accounting for the Congressional vote to override the presidential veto of the literacy test in 1915.   The higher the growth in wages, the less likely was the representative to vote for an override (and thus for restriction).   At the same time, the higher the proportional increase in the foreign-born population, the more likely was the congressman to vote for an override (and thus for restriction).   But large, established communities of immigrants had the reverse effect.   Once a district attained a foreign-born population of about one-third of the total in the district, there was almost no chance that the representative would support restrictions on immigration.
The two important elements of Goldin's model for our cross-country study are the role of changing wages on policy and the evidence that confirms that immigrants infiuenced wages.   All that is really required, however, is that politicians and their constituents believed that immigration retarded wage advance.   It appears that they did.
William Shughart, Robert Tollison, and Mwangi Kimenyi (1986) offer a model of the shifting degrees of enforcement of immigration restrictions over business cycles.   The model would apply readily to changes in policy as well.   The basic premise is that politicians try to maximize votes by catering to different interest groups.   Workers want high wages, and they pressure politicians to enforce immigration restrictions.   Capitalists and landowners want lower wages in order to raise rents and profits, and they try to reduce enforcement.   As the economy goes through business cycles, the ideal policy mix shifts,
resulting in changes in the degree of enforcement against immigration.   The authors test their model empirically on data from the United States from 1900 to 1982, using two alternative measures of the degree of enforcement.   The explanatory variables include three alternative measures of economic well-being:   unemployment, real wages, and real GNP. The authors' results are supportive of the model.   Even taking into account official changes in immigration policy, the size of the enforcement budget, and the party in the White House, the degree of enforcement is significantly, and negatively, related to real GNP. Unemployment and the real wage were also significant explanators, but not so consistently as real GNP.   Had Shughart, et al., looked at U.S. policy towards indentured labor contracts prior to 1900, they would have seen the same correlation:   harsh policy during slumps; soft policy during booms.
The models of immigration policy built by Foreman-Peck, Goldin, and Shughart, et al., are the only ones that offer empirical support for their theories.5  These models focus on the absolute gains and losses associated with some given immigration policy, however.   What about relative gains and losses?   What about income distribution?
The Politics of Income Distribution
Economists have recently awakened to the fact that migration can créate more inequality in the receiving country and, perhaps, lessen inequality in the sending country. In only a short time, the empirical literature on this issue has grown to enormous proportions, perhaps because the consequences of immigration have been given renewed emphasis on the American political scene.   The debate began over the impact of
s Jess Benhabib (forthcoming) takes the median-voter approach, allowing individuáis to earn both labor and capital income in the spirit of the growth model of Alesina and Rodrik (1994); voters determine the amount of capital that immigrants must bring with them in order to be admitted. The model is an attempt to look at the dynamics of policy implications, and it gets very complicated. Perhaps for that reason, Benhabib does not test the model empirically.
immigration in the United States (Borjas 1994), expanded to consider European immigration (Freeman 1995), and spilled over into emigration from developing countries (Wood 1994).  The distributional impact of migration has even been confirmed for the late-nineteenth century—that is, inequality increased in the receiving countries, and inequality decreased in the sending countries (Williamson 1996b).
Rational and farsighted voters will consider the impact of immigration on future economic growth.   A labor-scarce country will do better to allow immigration than to allow the export of capital, thus becoming larger rather than smaller (Cheng and Wong 1990). But if immigration induces greater inequality, and inequality in turn inhibits economic growth (a rejection of the more traditional Smithian trade-off), additional immigrants might not foster faster growth.   If a country lets its median voter become too poor, that individual might vote for distortionary redistributive policies that can slow growth.
What are the facts?   Does inequality speed up or retard growth?6  While economists do not yet have a clear answer, citizens might vote for restriction on immigration simply because they dislike the increased inequality in their social environment and the lower living standards of their unskilled neighbors.   Alternatively, changes in income distribution might tip the balance of political power among competing interest groups, leading to policy change   (Timmer, 1996).
6   Perotti (1996) attempts to answer this empirical question.
Links to the Literature on Trade Policy
The literature on the political economy of migration policy is recent and small, whereas the related literature on the political economy of trade policy is mature and large. Trade theorists have been puzzled for a long time by the widespread use of protectionist policies when free trade is usually welfare-maximizing.   By adding politicians, interest groups, and distributional matters to the theory, models of "endogenous tariffs" have flourished.
As Wong (1983) has noted, trade and immigration policies have an historical symmetry.   Trade policy might seek to protect wages in labor-intensive industries by restricting imports of goods made with cheap labor.   Immigration policy might seek to protect wages by restricting growth in the labor pool.   While free trade can be a partial substitute for free migration, we expect open trade policy and open immigration policy to go hand in hand.7
Who are the interest groups in trade theory?   In the short run, when factors are assumed to be relatively immobile, protection of a given industry (like textiles or steel) benefits both capital and labor in that sector.   As prices rise, the marginal valué product of all factor inputs rises, raising wages and profits.   In the long run, when capital and labor have had time to reallocate, protection helps the scarce factor (labor in countries of net immigration) as long as import-competing industries use relatively more of the scarce factor.   Most models of trade policy take the short-run approach, focusing on the pressure from specific industries, although some of the empirical tests focus on the long-run importance of factor endowments.
Heckscher, Ohlin, Stolper, and Samuelson explored this substitution long ago (Flam and Flanders 1991; Stolper and Samuelson 1941).
Magee, Brock, and Young (1989) present some empirical evidence for the United States from 1900 to 1988 that confronts the long-run issues.   As capital per worker rose after World War II, tariff levéis fell, but any long-run change in the terms of trade was not significant.   To complement these fíndings, the authors run regressions to test short-run predictions of their model.   They propose that the median voter opposes protectionist policies but is unlikely to vote unless "roused out of his normal stupor" by high inflation. On the other hand, rising unemployment weakens the voter's hostility toward protection. Their empirical results tend to support these hypotheses.   Changes in tariffs are signifícantly and positively related to changes in unemployment and negatively related to changes in the inflation rate.8
Marvel and Ray (1983) also provide empirical support for the pressure-group approach.   They look at the ability of United States industries to resist tariff reductions in the Kennedy Round of GATT negotiations.   Among other things, they hypothesize that industries with higher concentration ratios (and therefore less of a free-rider problem) will be able to fight off tariff reductions, as will industries whose outputs are consumer products rather than industrial inputs, since consumer groups are theoretically the weaker political actors compared with industry groups.   They find that both variables are significant (and of the correct sign) in predicting tariff levéis after the Kennedy Round.
We have offered only a small window on a very large literature, but it should be large enough to see the obvious parallels between the literature on endogenous tariffs and that on immigration policy.   The concepts and paradigms are similar.   The important point is that trade policy can undo what immigration policy does.   Thus, we expect consistency between them—unless, of course, immigration policy is driven entirely by non-economic
Unfortunately, U.S. tariffs are also signifícantly lower under a Democratic administration, adversely affecting workers. Because Democrats are the pro-labor party in the Magee, et al, model, this result does not fit with their theory.
concerns.   Policies towards the mobility of international capital can also undo the effect of immigration policy, but political-economy models have yet to look at these general-equilibrium effects.
A Menú of Hypotheses
This brief review of the literature offers several promising hypotheses, which we organize here around a set of explanatory variables.9
First, immigration policy might respond to either the quantity or the quality of immigration, or both.   The size of the immigrant flow as a share of the native labor forcé is one obvious candidate, although the experience of the 1890s has already suggested that net labor market conditions might have mattered far more.   The quality of the immigrants is another candidate, measured in comparison with the native labor forcé.   The vast majority of the immigrants carne from and entered unskilled jobs.   Some had good health, high levéis of literacy, numeracy, on-the-job training, and considerable exposure to work discipline.   Other immigrants did not.  Quality and quantity are highly correlated prior to World War I.  The switch of emigrant source from higher-wage to lower-wage áreas of Europe correlated with the rise in immigration rates.   It is likely that these two effects reinforced each other in their impact on policy.   A variable that combines the rising quantity of immigration with the falling quality might do better than the two measures of quantity and quality in competition with each other.
Second, immigration policy might respond to labor market conditions.   This likely possibility can be sharpened by distinguishing between short-run and long-run influences. Unemployment, wage growth, or more aggregative indicators should serve to isolate the role of business cycles, trade crises, world price shocks, and other short-run events that
9 The details of and sources for the variables themselves can be found in Appendix A.
might influence the timing of immigration policy.   In addition, the use of lagged dependent variables should help identify just how slowly policy responds even to long-run fundamentáis.
We expect the fundamentáis to be captured by real unskilled wages~a measure of absolute performance~or the behavior of unskilled wages relative to incomes of the average citizen—a measure of relative performance.   The latter offers a measure of inequality that gauges the unskilled worker's economic performance against that of the average, and it is a measure that the politician and the voters could most easily see and understand.   Neither measure asserts that immigration was the key forcé driving the living standards of the working poor in the New World.   Both require only that the politicians and voters believed that immigration was a powerful influence on the living standards of the working poor. Whether it was the absolute or the relative performance that mattered is an empirical issue.
Third, immigration policy must have been influenced by other policies.   In particular, did governments pursue consistently liberal or restrictive policies regarding migration and commodity trade?  Or did they pursue policies, intentionally or not, that offset each other?  If the goals of such policies were to differentially affect the economic condition of certain groups, we would expect to see consistency across the policy dimensions.
Fourth, what non-market forces remain after controlling for these market forces? After controlling for immigrant quality, did racism have an independent influence?   Did differences in ethnicity matter?  Did the population have less sympathy for free immigration if new immigrants were not of their own ethnic origin?  Informed by increasingly strident social reformers, did voters and politicians become more aware of inequality, thus sparking a change in political response to market events?  Did the political response to market events change as the working poor found their political power increasing?
Quantifying Immigration Policy
The fírst step towards answering these questions is to assess the immigration policies themselves.   Despite universal openness to immigration in the 1860s, the doors to the New World were effectively closed by 1930.   The policy evolution varied widely over those seven decades.   The United States exhibited a steady drift away from free immigration. Brazil remained open much longer, suddenly slamming the door shut in the 1920s.   Canadá reversed the trend more than once over the period.
We have designed a policy index in order to assess the various hypotheses that might have driven a change in policy—among them, wages of unskilled workers, trends in inequality, the size or quality of immigration flows, the state of the macroeconomy, and ethnic concerns.   The index uses a scale of +5 to -5, with a positive score denoting a pro-immigration policy.   The methods used to construct the index can be found in Appendix B.
Policies can be gauged by their intent or their impact.   Although most models of policy formation do not make the distinction, we recognize that policy has two functions: fírst, to signal to groups that their interests are being tended to; and, second, to change the status quo.   The fírst function does not necessarily depend on the actual change in immigration that followed a change in policy.   It is clear that political agents were trying to affect the flow of immigrants and to respond to their constituencies, despite oñen ineffective results.10  The goal here is to capture this sentiment, or political signal.   Still, we shall try to ignore political rhetoric or other noncommittal attempts to win support of various interest groups.
Immigration policy often seems to have responded to conditions that were no longer current, and in many cases policy was not effective in changing the patterns of immigration.
Empirical Tests
Our questions address long-run relationships.   Although we look at annual data for the individual countries, most of our analysis uses panel data consisting of five-year averages of the variables.   The panel includes observations for Argentina, Australia, Brazil, Canadá, and the United States from 1860 to 1930.   Five-year averages serve to minimize year-to-year variance and the measurement error inherent in the annual data.   Unlike Goldin (1994), who explored the timing of policy changes in the United States, we are looking for the underlying fundamentáis dictating policy choices.   We hope to determine if there was a similar reaction to rising immigrant flows in all countries in the New World and to sort out whether policy was driven in the long run by market conditions rather than ethnic concerns.
The next step was to use annual time-series data to look for patterns in individual countries. The results generally confirmed those found in the panel data. However, the relative impact of each explanatory variable oñen differs across countries.
The country-specific equations allow us to quantify the importance of market and/or non-market conditions in driving changes in policy.   Foliowing the literature on economic growth, we do "policy accounting."   Each country had at least one critical period for immigration policy on which we focus our attention.   Did Brazil cióse its doors to immigrants in the 1920s because of rising inequality?   Was the literacy test in the United States really the result of changes in the ethnic composition of the immigrants?
Panel Data
The regressions using panel data reveal some consistent effects across time and across countries (see Table 1).  The most consistent result is that policy is slow to change. Even with five-year averages, the lagged dependent variable (policy, our index of immigration policy) is highly significant and has a large valué.   Nonetheless, even highly
path-dependent policy is influenced by other factors.   After sorting through all the variables in the equations, the most pervasive result is that policy is sensitive to the labor-market performance of native and immigrant unskilled workers, both in relation to others in the country and in relation to expected would-be immigrants.''
Political Effects.   Surprisingly, the political environment was insignificant for policy change.   There is no evidence that different political institutions and franchises affect the degree and direction of policy change in any systematic way.   The two measures of political openness—DEMOC, the ten-point index of democratic characteristics constructed by Gurr (1991), and parcom, Gurr's measure of competitivenes of political participation~are both significant in explaining the level of the policy index, but they are not important in explaining a policy shift once fixed effects are used.12  The nature of the political system is not unimportant in explaining variation in immigration policy across countries, but it explains little of the changes in policy over time.   Perhaps the variables did not prove useful because there was no significant political change during the time period in question.
Immigration Effects.   Two variables measure the labor market effects of immigration.   imwage, the wages of unskilled workers in the source countries, is a proxy for the quality, or human capital content, of the immigrants.   threat, the measure of the threat to native labor, includes both quantity and quality effects (see Appendix A).   Both variables are consistently significant, but the coefficient for imwage has the wrong sign.
The other two measures of immigration~the percentage of the population that is foreign-born (forpop) and the difference in ethnic composition between the current immigration flow and the foreign-born population (GAP)--seem to have no bearing on
All the of methodology and sources of the variables are in Appendices A and B.
Only the regressions using fixed effects are reported here because the economic data are indexed to 1900. These data cannot be used to explain levéis, only the change over time.

policy. Contrary to the conventional wisdom, we do not fínd that immigration restrictions stemmed from a rising gap between the ethnic source of "oíd" and "new" immigrants, ñor from expanding immigrant ghettoes.
Macroeconomic Effects.   Measures of current macroeconomic conditions—real wage growth (WGRR), growth in real GDP per capita (YPCGGR), and unemployment (UNEMP2)~are also of little help in accounting for long-run policy changes.   Each consistently records the wrong sign, and none is significant.   Despite a literature that supports their influence on short-run timing, there is no evidence here that these factors contributed to policy formation in the long run.   By averaging the data into five-year periods, all the year-to-year cyclical behavior of these variables has been removed, eliminating the possibility for these short-run effects to emerge.   The only effects captured would be more fundamental shifts in long-run economic performance.
Real Wage Effects.   Real wages (wager) do not show the empirical importance they are often assigned in the literature.   In the absence of measures of relative income (equation 11), real wages have the wrong impact on policy.   High wages are associated with restrictive policy, low wages with open policy.   This perverse sign is not the result of confused causality, since causality tests strongly reject the view that tighter policy was effective in raising wages.13 When relative wages (wtoy, the ratio of unskilled wages to per capita gdp) are included in the equation, real wages have no significance at all (equations 1-4).
Trade Policy Effects.   The measure of openness to trade, xmtoy, seems to conflict with the measure of the human capital contení of immigrants, IMWAGE.   When both are included in the regression, neither has a significant impact (equation 6).  But when either
Argentina is an exception to these causality-test results. These results do not imply that immigration had no impact on wages. Indeed, we know that it did (Taylor and Williamson 1997; Hatton and Williamson 1997). Rather, it implies that policy changes did not have a large enough impact on immigration to matter.
one is alone in the regression, they are significant.   However, unlike imwage, openness to trade behaves as one would expect:   it is positively correlated with openness to immigration.   This result follows from the premise that trade and immigration were substitutes in the New World economies (Collins et al, 1997).   Restricting immigration to shore up wages would be ineffective if the cheap labor were imported in the form of goods rather than the people themselves.   Conversely, raising tariffs to restrict trade would be ineffective if free immigration were allowed.   Thus, immigration policy and trade policy should have moved together in these labor-scarce economies.
Relative Income Effects.   Aside from the lagged dependent variable, the most consistently significant variable is wtoy.   Recall that wtoy is the ratio of the unskilled wage to income per capita, or of income near the bottom of the distribution to income of the average.   Immigrants tended to be unskilled and to receive lower wages.   Thus, wtoy captures both the relative position of recent immigrants and those most threatened by immigration—the unskilled native born.  Regardless of what else is included in the equation, including wage growth, real wages, and immigrant wages relative to native wages, this measure of unskilled labor's relative position stands up as a positive factor influencing policy.   High wages paid to the unskilled, relative to average income, correlate well with more open immigration policies.14
The significance of the successful variables is fairly stable across specifications. The exceptions are in equations 9-11, where the threat variable is decomposed into its component parts.   The immigration rate (imrate) seems to be driving the results and causing severe multicollinearity problems.   It is conventional wisdom that immigration rates correlate highly with immigration policy.   However, in other (unreported) specifications of
This effect is likely to be biased downwards since open immigration policy implies more immigrants, driving down unskilled wages and thus lowering WTOY.
the regression equation, the immigration rate did not have the hypothesized effect.   Relative immigrant wages (imwrel) are highly signifícant, but have the wrong sign.   Furthermore, real wages also have the wrong sign.   Although equations 9-11 offer a good fit to the data, they make little theoretical sense.   They are therefore purged from the analysis.
The pattern that has emerged from the New World economies taken together is that the size and quality of the immigrant flows did not have any predictable impact on long-run policy change, except when the flows posed a threat to native labor.   It was not a pattern of racism or xenophobia.   Rather, labor market effects mattered, especially income inequality.
Individual Country Results
The regressions using annual time series for individual countries produce interesting results.   Table 2 presents our favorite specifications.15  In general, the measure of relative income (wtoy) continúes to be the common source of change in immigration policy (here called polism).   The exception is Australia, where the coefficient is significant but of the opposite sign.   However, empirical results for Australia discussed above suggest that immigration seems to raise wages rather than depress them.   If so, Australian policy should have responded to rising inequality by opening the gates to immigration!   We place little weight on this argument.16
Australia and Argentina seem to have been better than other New World countries in coordinating trade and immigration policy. For them, openness to trade was significant and positively related to pro-immigrant policy.   The data from these two countries are probably
15 In these regressions, we have exponentially smoothed the dependent variable.
16 It turns out that Australia is unusual all around. Indeed, it was the only country in which immigration
policy responded to current economic conditions in an expected way: opening the doors when growth was good
and shutting the doors when unemployment was high. The other countries in the sample showed no correlation
between current economic conditions and policy.

driving our results from the panel data.   The relationship was not significant for the other countries.
The various measures of the immigrant flow do not hold up well for the individual countries.   We see a significant effect of the human capital proxy at work in Canadá, but only weakly present in Australia and not at all in the other countries.   The other measures of immigrant flows seem to be responding to policy, rather than the other way around. Some regressions in Table 3 illustrate these endogeneity problems.   In the United States, for example, the positive relationship between gap and polism suggests that either the American public was xenophilic or United States policy was effective in selecting flows of immigrants that more closely matched the current ethnic make-up of the country.   Causality tests suggest the latter was the case, although not with a high degree of confidence.
The threat variable exhibits similar behavior for Australia, Brazil, and the United States.   Relatively open policy was correlated with high rates of immigration or low relative immigrant wages, or both.  The Brazilian data allow us to reject the idea that this correlation stemmed from a successful policy in reducing the threat, although we could not reject this idea for the United States and Australia.   In the pooled regressions, the use of immigrant flows from five years prior minimized these causality problems.   There, the relationship was negative; so there is no need to worry about overestimating the impact of the threat to native labor.
How Big are the Effects?
Using the results from Table 2, the next question is how much each variable contributed to closing the doors to immigrants.   For each country, we identified a period of major change towards more restrictivé immigration policy.   How much of the change was

due to changes in inequality, trade policy, or immigrant flows?17
Between 1865 and 1885, the immigration policy index for the United States dropped by 2 points (Table 4).18 Roughly two-thirds of that drop can be attributed to falling relative incomes of the unskilled.   On the other hand, Goldin (1994) is not wrong when she attributes the passage of the literacy test to other (non-market) factors.   The 2.5-point drop from 1885 to 1917 was due only in small part to rising inequality.   Furthermore, the residual is very large during this period, confirming the views of American historians who stress non-market forces.
Canadá offers the strongest argument that markets mattered.   During the Prairie Boom from 1899 to 1919, the policy index dropped 6 points.   Nearly 50 percent of this drop can be attributed to rising inequality o ver those two decades, and another 33 percent to increased threat from wages abroad.   We estímate that 10 percent of the shift was due to falling human capital content of the immigrants.   The twentieth-century response to this drop in quality was a change in Canadian policy to allow for very effective manipulation of immigrant "quality."
In Argentina, the change in openness to traded goods more than explains the change in openness to immigrants.   That is, given the estimated relationship between trade and immigration policy in Argentina, the collapse in trade flows accounts for more than the observed retreat from a pro-immigration policy.   Other factors supported this retreat, including increasing inequality.   What remains a puzzle are the offseting variables (the residual) that kept immigration policy from becoming even more restrictive.
We do not measure the impact of past performance on the lagged dependent variable, although we do multiply through the changes in the explanatory variables as they play out slowly within the period.
18  Appendix E details the methodology of the calculations.

When the Brazilian door slammed shut in the 1920s, about one-fourth of the 6.5-point drop in the policy index was due to rising inequality.   About one-third was due to the drop in real wages.   Although the residual is large, market forces still account for 60 percent of the policy switch.
For Australia, the estimated equations do not explain nearly as much of the change during the late 1920s.   The residual is almost 70 percent, which is similar to the results for the United States from 1885 through World War I.
These results point to long-term influences driving immigration policy that are very different from the short-term influences about which so much has been written.   There is no compelling evidence that xenophobia or racism was at work in these economies, once underlying economic variables are given their due.   Real wages of the unskilled did not matter all that much by themselves.   Ñor did economic growth or unemployment matter. Over the long haul, these countries tried to maintain the relative economic position of the unskilled worker, compared with the skilled worker or the industrialist.   Labor became relatively more abundant when immigrants poured in, and governments sought to stop the relative decline in their wages and in the wages of the native unskilled with whom they competed.   The greater the perceived threat to these wages from more immigrants or lower-quality immigrants, the more restrictive policy became.   Governments responded in the same way to rising land valúes in relation to unskilled labor, suggesting that Foreman-Peck was right to argüe that land ownership mattered, too.19
The results here may offer some predictions for the outcome of the contemporary debates about immigration.   The parallels are clear.   Inequality has been on the rise in the
19  The results for these regressions are not reported here.
OECD economies since the early 1970s, especially the gap between unskilled and skilled workers, just as it was in the New World economies in the late-nineteenth century.   We should therefore not be surprised by the renewed interest, both in the United States and Europe, in reducing the flow of immigration.   Labor-scarce economies have been sensitive in the past to trends of greater inequality in their midst, using restrictive immigration policy to offset those trends.   If the story repeats itself, policies will become increasingly anti-immigrant in the future, at least as long as unskilled workers lag behind other economic groups.


Sunday, June 13, 2010

Avrupa Birliği'nin Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığı ile Mücadelede Etkin(siz)liği

Fatma Yılmaz Elmas

Irkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele, sorunun özü itibariyle, sosyal, siyasi ve hukuki politikaların birbirinden ba ğımsız olmayan çok-boyutlu bir perspektifte ele alındığı bir yaklaşımı gerekli kılmaktadır. Zira önceki bölümlerde bahse dildiği gibi ırkçılık, zaman içinde sosyal, siyasi ve ekonomik dönüşümlere bağlı olarak teorik açıklamaların ötesine geçip farklı biçimlerde yeniden şekil bulmaktadır. Avrupa’yı son dö nemde iyice sarsan bu sosyal fenomeni XE "sosyal fenomen" n nedenleri de ırkçı teo rilerin farklılıklar üzerinden yarattığı dışlamanın çok ötesinde sosyo-kültürel ayrımcılık, XE "ayrımcılık"  ekonomik, siyasi ve yasal boşluk ya da çarpıklıklar üzerinden okunmaktadır. Farklı kategorilere ait olsa da doğrudan ya da dolaylı biçimde ırkçılığa yol açan bu unsurların öfke ve karşıtlığının aynı ‘yabancıya’ yönelmesi, ne den-sonuç ilişkisinde olduğu gibi mücadeleyi de girift bir ya pılanma içine sokmaktadır. Bu bağlamda ekonomik koşulların iyileştirilmesi sosyo-kültürel entegrasyon XE "entegrasyon"  politikalarının bir ayağını oluştururken, siyasi söylemlerin yasal düzenlemelerle paralel ilerlemesi ya da siyasi irade XE "siyasi irade" nin toplum tabanına etki eden her türlü alanda ayrım gözetmeme şeklinde tecelli etmesi mücadelenin özü açısından önem taşımaktadır.

Irkçılık ve yabancı düşmanlığının ortaya çıkış ve yükseliş nedenleri gibi Avrupa’da bugün karşılaşılan ırkçılık biçimleri de tek boyutta kalmamaktadır. Irkçı-yanlısı tavır ve davranışlar başta olmak üzere sorunların siyasi platformlarda temsilciler tarafından kullanılması, sosyo-kültürel dışlama ve ırkçılığın ku rumsal ve yapısal biçimi, ırkçılığın gözle görünür tespitini mümkün kılan biçimlerinden yalnızca birkaçıdır. Dolayısıyla bu sosyal olguyla etkin mücadele, hem neden olduğu unsurla rın çeşitliliği hem de kendini gösteriş biçimindeki farklılıklar nedeniyle geniş bir spektruma yayılan politika ve düzenleme leri gerektirmektedir. Hatta doğrudan ırkçılık ve yabancı düş manlığını hedef alan açılımların ırkçılığa neden olan tüm un surların göz önüne alınarak gerçekleştirilmesi de etkin ve kap­samlı bir mücadele açısından tek başına yeterli değildir. Göç, entegrasyon, XE "entegrasyon"  güvenlik XE "güvenlik"  ve işsizlik XE "işsizlik"  gibi konulara yönelik politi­kaların üretilmesi sırasında da toplumdaki olumsuz algılama ları pekiştirecek ya da korkuları meşru kılacak yaklaşımlardan kaçınılması gerekmektedir. Dolaylı politika üretimi olarak da nitelendirilebilecek bu yaklaşım, sorunun nedenlerine bakıldı ğında aslında hedef politikaları tamamlayıcı bir unsur taşı maktadır.

Yukarıdaki gerçekliğin ışığında AB düzeyinde benimsenen politikalar ve başlatılan girişimlerin en fazla tartışılan yönü, parçalı ve dağınık bir politika ağının bulunması olarak karşı mıza çıkmaktadır. Yasal önlemlerin tek başına sınırlı yetkiye sahip olduğu bilinciyle farklı kurum ve raporlar aracılığıyla ge tirilen öneriler de bu yönde şekillenmektedir. Yasal düzenle melerin siyasi liderlerden gelen destekleyici eylemler, eğitim, analiz, araştırma ve sivil toplumu içine alan bilinç artırımı ile desteklenmesi beklenmektedir.[1] Ayrıca pro-aktif politikaların güdülmesi ve çok-boyutlu mücadelenin yanında kurumsal bağlamda tek sesli açılımların gerçekleştirilmesi gereği de AB açısından daha fazla aşama kaydedilmesi beklenen alanlardır. AB düzeyinde ırkçılıkla mücadeleye yönelik bir politika ya da kararın üye ülkeler tarafından destek görmesi, günün koşulla rına göre değişim göstererek mevcut siyasi iradeni XE "siyasi irade" n tekelinde kalınca, mücadelenin özünü zedeleyebilecek boşluklar yaratıl maktadır. Doğal olarak mücadele alanında yaratılan boşluklar, AB düzeyli ırkçılık ve yabancı düşmanlığı politikalarının etkin liğini sarsmaktadır. Halbuki AB sosyal, siyasi ve yasal araçla rıyla şekillendirilecek politikalar, özellikle de yasal bağlayıcı düzenlemeler, sorunla mücadeleyi belirli ölçüde daha savunu labilir ve toplum gözünde meşrulaştırılabilir hale getirmekte dir. Zira, Geddes ve Guiraudon’un da değindiği gibi, bağlayıcı AB düzenlemeleri, hem farklı politik alanları kapsayan değişim konusunda iç politikada risk ve sorumluluk almak istemeyen politikacılar açısından bir araç görevi görmekte hem de uygu lamalara Brüksel’ XE "Brüksel" de takip şansı tanımaktadır.[2] Ancak AB ve üye devlet karar alıcı ve uygulayıcılarının Birlik düzeyli müca dele konusunda gösterdikleri siyasi irade, kararlılık ve en önemlisi politikalardaki tutarlılık açısından bu şansı ne kadar değerlendirdiği tartışılmaktadır.

Bu bölümde, Birliğin ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mü cadelesi konusunda yukarıda kısaca değinilen tartışmalı yönleri ele alınarak söz konusu mücadelenin etkinlik ve yeterlilik ana lizi yapılmaya çalışılacaktır. Bu kapsamda çalışmanın önceki bölümlerinde sorunun oluşum ve gelişim nedenleri ile birlikte detaylandırılan mücadeleye ilişkin AB çapındaki önlem ve dü zenlemeler, etkin bir mücadele için olması gerekenlerle karşı laştırılacaktır. Böylece Birliğin ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile giriştiği mücadelesi etki ya da etkisizlik boyutuyla incelenmiş olacaktır. Aynı zamanda AB’nin söz konusu sorunla mücadele sinde etkinlik ya da yeterlilik anlamında bıraktığı boşlukların tespitinden yola çıkılarak bu boşlukların giderilmesi konu sunda yeni açılımların sunulmasına çalışılacaktır. Bölüm içinde hem sorunun neden olduğu hem de çözüm için gerekli unsurlar bakımından mücadelenin sosyal, siyasi ve yasal boyutlarıyla il gili kabaca bir ayrıma gidilmektedir. Ancak, önceden de belir tildiği gibi, unsurların birbiri içine geçen yapısı nedeniyle her başlık bir önceki ya da sonrakinin unsurlarından biri ya da ta mamlayıcısı olarak değerlendirilmelidir.

1.  Sosyal Boyut: Yabancılara Yönelik Yerleşik Sosyal

Al gılamalar ve Tutarsız Politikalar
Irkçılık ve yabancı düşmanlığı, bilimsel kurgular, çarpık ekonomi ya da siyasetin körüklediği hangi nedene dayanırsa dayansın, özünde birey ve diğer toplumsal öğeleri barındır­maktadır. Bu nedenle de mücadele düzeyi ne olursa olsun anti-ırkçı XE "anti-ırkçı"  unsurlar, soruna zemin hazırlayan sosyal çatışma ve kar şıtlıkları hedef alan bir girişime yönelmek ve bu girişimin çıkış noktası da sosyal tabandaki birey ve topluluklar olmak zorun dadır. Dolayısıyla ekonomiden siyasete uzanan politikalar ve yasal düzenlemelerin sosyal boyutlu çalışmalardan bağımsız değerlendirilmesi zordur ve zaten yerinde de değildir. Irkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele kapsamındaki girişim ve düzenlemelerin sosyal etkilerinin önemi, toplum tabanında bü yük çoğunluğu sosyal güvensizlik XE "sosyal güvensizlik"  ile şekillenen ve aşırı biçi mini ırkçılıkta bulan mevcut olumsuz algılamaları dönüştür mesi ya da tersine pekiştirmesi noktasında ortaya çıkmaktadır. Söz konusu dönüşüm, AB politika ve yasal düzenlemelerinde sık sık referans noktası olarak kullanılsa da, belli dönemlerde iç sorunların ‘dışsallaştırma XE "dışsallaştırma" ’ aracı olarak önyargıların yöneldiği grupların kullanılması nedeniyle sekteye uğramaktadır. Hatta konjonktürel değişime bağlı olarak yeniden şekillenen siyaset ve politikaların büyük çoğunluğu, sosyal dışlamac XE "sosyal dışlama" ı algılamaları korkular üzerinden meşrulaştırmakta ve bu algılamaların pe kiştirilmesine neden olmaktadır. Dolayısıyla özellikle 1990’ların ikinci yarısından itibaren ırkçılık ve yabancı düşmanlığına karşı AB düzeyinde yoğunlaşan irade ve mücadele anlayışının pra tikte yeterli etkiyi gösterememesi söz konusudur. Özellikle üye devlet politika ve uygulamalarındaki farklılıkların AB uluslarüstü XE "uluslarüstü"  yapılanmasına rağmen devam etmesi, soruna yö nelik sosyal politikaların etkisini önemli ölçüde azaltmaktadır. Bu bağlamda, AB’nin ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile müca delesindeki etkinsizlik, XE "etkinsizlik"  büyük oranda üye devletlerin sosyal so runların üzerine ortak bir anlayışla gitmemesinden kaynaklan maktadır. Aksine ortak anlayışın ‘yabancılar’ üzerinde sıkılaştı rılan politikalarda ortaya çıkması ve sonucunda toplumsal ay­rışmanın körüklenmesi de AB düzeyli mücadelede önemli boşluklar oluşmasına neden olmaktadır. Bu bağlamda öncelikle üye devletlerin sosyal entegrasyon XE "entegrasyon"  politikalarındaki farklılıkla rın mücadele üzerindeki etkisine değinilecek, ardından da farklı alanlarda üretilen politikaların yerleşik sosyal algılamalar üzerindeki yan etkileri ele alınacaktır.

Birliğin ‘Birlik’ Olma Sorunu: Entegrasyon

Politika larındaki Farklılıklar
Irkçılık ve yabancı düşmanlığı ile etkin ve kapsamlı bir mücadelenin entegrasyon XE "entegrasyon"  politikalarından ayrılmazlığı kabul edilen bir gerçekliktir. Zira ırk ayrımcılığı, XE "ırk ayrımcılığı"  barındırdığı sosyal dışlama XE "sosyal dışlama"  unsuru nedeniyle toplumsal entegrasyon önündeki belli başlı engellerden biridir. Hem göçmen XE "göçmen"  grupların hem de toplumdaki çoğunluğun tutum ve tavırlarına bağlı olarak geli şen iki-yönlü bir sürecin ifadesi olan entegrasyonun şüphe, düşmanlık ve ırkçılık barındıran bir ortamda gerçekleşmesi mümkün görünmemektedir. Bu iki-yönlü süreç dahilinde başa rılı bir entegrasyon, AP Sivil Özgürlükler, Adalet ve İçişleri Komitesi başkan yardımcısı Gaubert tarafından da özetlendiği haliyle, birkaç unsura bağlıdır. Ev sahibi ülke açısından, toplu­mun genelinin farklılıklar için gösterdiği hoşgörü ve açıklık be cerisi önem taşımaktadır. Bu bağlamda, devletler eğitim, ba rınma ve istihdam gibi alanlarda yardımcı koşulları oluşturmak için yeterli iradeye sahip olmalıdır. Göçmen gruplar açısından da etkin bir entegrasyon, başta bireysel iyi niyet olmak üzere, sorumluluk ve sosyal etkileşim gerektirmektedir. Örneğin, bu lunduğu ülkenin dilini öğrenme konusunda istekli olmak, pro­fesyonel ve sosyal yaşamda ilerleme sağlamanın kilit unsurlar dan biridir.[3]

Entegrasyon süreci genel anlamda karşılıklı iletişim ve et kileşime dayansa da bu sürece yönelik politikalar, her devletin kendine özgü milli geleneklerine, tarihine ve kurumsal düzen lemelerine bağlı olarak farklılık göstermektedir. Bu nedenle de bu sürecin yönetimi her devletin kendi sorumluluğunda kal maktadır. AB üye devletleri açısından da benzeri bir durum söz konusudur. Bazı üye devletler (Fransa XE "Fransa"  ve Almanya XE "Almanya"  gibi) diğer lerinden daha asimilasyonist politikalar izlerken, İngiltere XE "İngiltere"  gibi devletler ise çok-kültürlülüğü öngören politikaları tercih et mektedir. Bir üye devletin entegrasyon XE "entegrasyon"  politikalarından bah settiği noktada diğerinin ırk ilişkilerinin varlığına dayalı politi kalara atıf yapması, Birliğin sosyal entegrasyon ve dolayısıyla ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele politikaları açısın dan sıkıntılı bir ortam yaratmaktadır. Özellikle göçmen XE "göçmen"  kökenli nüfusun topluma entegrasyonları konusundaki İngiliz ve Fran sız politikalarına indirgenebilecek ikili ve net ayrım, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadelede hem siyasi çalışmalar hem de kurumsal ve yasal çabalar bakımından Birliğin elini zayıf latmaktadır.

İngiliz entegrasyon XE "entegrasyon"  politikası, ülke içindeki etnik grupların varlığını görünür kılarken;  Fransa, XE "Fransa"  Geddes ve Guiraudon’un ifadesiyle, ‘renk körlüğü’ yolunu tercih etmekte ve resmi düz lemde göçmenlerin bireyler olarak Fransız toplumuna entegre olması gerektiği görüşünü benimsemektedir. Savaş sonrası dö nemde eski sömürge bölgelerinden göç almaya başlayan İngil tere, 1940’lı yılların sonunda etnik azınlığın oluşumu ile karşı karşıya kalmıştır. 1950’li ve 1960’lı yıllara gelindiğinde İngil tere’ye XE "İngiltere"  yaşanan yoğun işçi göçü, etnik azınlık XE "azınlık"  nüfusun yapısını yeni bir yerleşik yapılanma içine kaydırmıştır. Üretim merkez lerinin çevresinde yerleşimlerini yoğunlaştıran bu nüfus, za manla endüstride yaşanan gerilemeden en çok etkilenen grup­lar olmaya başlayınca ‘beyazlar’ ve ‘etnik azınlıklar’ arasındaki iş/işsizlik XE "işsizlik"  farklılıklarının belirginleşmesine neden olmuştur. İngiltere’de ırk ilişkileri bağlamında politikalar, siyah ve Asyalı göçmen XE "göçmen"  gruplar üzerinde sıkı kontroller ve ayrımcılık XE "ayrımcılık"  karşıtı yasalar aracılığıyla liberal hassasiyetleri yatıştırma politikaları arasında karmaşık bir yapıda şekillenmiştir. Son tahlilde ırk, ırk ayrımcılığı, XE "ırk ayrımcılığı"  ırksal eşitlik ve etnik azınlıklar gibi kavramları po litikalarında ana referans noktası olarak kullanmayı tercih eden İngiltere, ABD örneğinden esinlenerek politikalarını asimilas yondan çoğulculuğa kaydırmıştır.[4] İngiltere ile aynı dönem lerde göç olgusuyla karşılaşmasına rağmen, Fransa’nın çok-kültürlülüğe bakış açısı farklı yönde şekillenmiştir. Devletin bi reylerle doğrudan ilişkileri üzerine dayanan asimilasyonist modeli uyarınca Fransa, çok-kültürlülüğün eşit olmayan haklar öngördüğünü savunmaktadır. Çok-kültürlülük politikalarını kültürü siyasetin, grupları ise bireylerin önüne geçirdiği dü­şüncesiyle reddetmektedir. Bu bağlamda Fransız politik söy lemleri ve hükümet politikaları, sistemi yabancıların mevcut kurulu toplumsal düzene entegre edilmesi temeline dayandır­maktadır. Böylece, çok-kültürlü toplumdan ziyade, ‘eritme po litikası’ etrafında şekillenen bir Fransız sisteminden bahsedil mektedir.[5]

Üye devletlerin başta entegrasyon XE "entegrasyon"  politikaları olmak üzere ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele yöntemlerindeki farklılıklar, Birlik düzeyindeki sorunla mücadele araçlarının et kin kullanımına engel olmaktadır. Fransa’ XE "Fransa" nın ‘ırk’ı görmezden gelen yaklaşımı nedeniyle ırksal ve etnik gruba dayalı bir kategorizasyona giderek veri toplaması söz konusu değildir. Böyle bir durumda, değil dolaylı ayrımcılığın doğrudan ayrım cılığın bile tespiti oldukça zorlaşmaktadır.[6] Halbuki ırkçılık ko nusunda Birlik düzeyinde resmi verinin oldukça kısıtlı ol ması, hem sorunun ciddiyeti ile ilgili farkındalık XE "farkındalık"  yaratma hem de etkili politikalar üretme konusunda önemli sıkıntılardan bi rini oluşturmaktadır. Zira problemin görmezden gelinmesine yol açan bu boşluk, AB kurumlarını sorunlu alanların tespitin den uzak ya da eksik bıraktığı ölçüde, politikaların doğru he defe yönelmesini ya da zamanlamanın doğru yapılmasını en­gelleyebilmektedir. Avrupa anti-ırkçılı XE "anti-ırkçı" ğını tanımlayan asimilasyonist ve çok-kültürlülük XE "çok-kültürlülük"  yaklaşımları arasındaki fark lılıklar, ayrıca Brüksel XE "Brüksel"  temelli politikaların oluşumunda da gö rüş ayrılıkları olarak yankı bulmaktadır. Asimilasyonist Fransız geleneğini savunanlar anti-ırkçılığı sivil hakların konusu olarak değerlendirerek entegrasyonda Fransız modelini savunurken, İngiliz yanlısı politika yapıcılar kimlik XE "kimlik"  politikaları ve azınlık XE "azınlık"  kültürleri üzerinde yoğunlaşmaktadır. İki yaklaşımın zıtlıklar barındırması, Birlik düzeyinde tek sesli politikaların oluşu munda uzlaşıya varılma sürecini yavaşlatmaktadır. Irkçılığa karşı yasal bağlayıcı düzenlemelerin hayata geçirilmesi konu sundaki zorlu ve uzun sürece bir önceki bölümde değinilmişti. Yarım asırlık bütünleşme dönemi içinde çoğulcu ve çok-kül türlü Avrupa’nın desteklenmesi konusunda ancak yol alınmaya başlanması, bütünleşmenin çeşitlendirdiği ya da farklılaştırdığı sosyo-kültürel ve ekonomik özelliklerden kaynaklandığı gibi, görüş ayrılıkları üzerinden bir siyasi uzlaşıya varılması konu sundaki güçlüğün ve irade eksikliğinin de yansımasıdır. Üye devletlerin geleneksel politikalarındaki katı çizgiler, ancak Irk Eşitliği Direktifin XE "Irk Eşitliği Direktifi" in bağlayıcılık kazanmasında olduğu gibi, tüm üye devletlerin aleyhine görünen bir konjonktürün varlığı sıra sında erimektedir. Başka bir deyişle, üye devletler ülkelerinde sağladıkları yerleşik düzenin bozulacağını sezdiği, sorunun ucunun kendine dokunacağını anladığı ölçüde ve zamanda farklılıklardan uzlaşıya dönüşen bir politikaya başvurmaktadır. Bir önceki bölümden hatırlanacak olursa, yeni bin yıla girerken Avusturya XE "Avusturya"  seçim krizinin yaşanması üye devletleri bağlayıcı bir düzenlemeye motive etmiş ve Fransa da böyle bir düzenleme için Komisyona çağrı yapan ülkeler arasında yer almıştı.

Entegrasyon ve anti-ırkçı XE "anti-ırkçı"  politikalardaki yaklaşım arasın daki farklılık, Brüksel XE "Brüksel"  temelli politikaları, ayrıca genel bir çer çevenin çizilerek benimsenen ortak irade sonrasında da etkile mektedir. Söz konusu farklılıklar Topluluğun ırkçılığa karşı be nimsediği eylemlerinin ortak bir amaçta ilerlemesinin önüne geçmektedir. Örneğin; öngörülen fonların hangi yönde harca nacağı, hangi konular üzerine odaklanılacağı ya da hangi grupların destekleneceği gibi konular tartışma yaratmaktadır.[7] Halbuki Avrupa içinde etkili bir entegrasyon XE "entegrasyon"  politikasının oluşturulması için özellikle iki konunun üye devletler arasında netlik kazandırılması gerektiği vurgulanmaktadır: Hangi birey ya da gruplar entegrasyon politikalarının odak noktası olmalı dır? Hangi araçlarla ve ölçüde (dil yeteneği, ekonomik, sosyal ya da kültürel entegrasyon, siyasi katılım vb.) entegrasyon po litikaları sürdürülmelidir?[8] Dolayısıyla Avrupa’da bu konuda bütüncül bir yaklaşımın varlığı, entegrasyon tanımı ve biçimi konusundaki belirsizliklerin belirli ölçüde giderilmesine bağlı dır. AB içinde ortak bir yaklaşım bulunmasa da bazı aktivistler, kurumsal bazdaki hakim görüşün daha çok asimilasyonist po litikalardan yana olduğunu belirtmektedir. Buna göre, resmi politikalar göçmenlerin çoğunluk kültürüne aktif olarak erişi mini sağlayacak adımları teşvik edici unsurlar içermektedir. Aksine göçmenlerin kültürel çeşitliliğine yönelik farkındalığı açıkça vurgulayan politikalardan genel anlamda bahsetmek mümkün değildir. Dolayısıyla izlenen politikalarda yapılan vurgunun ve ayrılan fonun çoğu, azınlıkların çoğunluk toplu muna entegrasyonlarının sağlanmasına yönelik olurken, azınlık XE "azınlık"  kültürlerini daha üst bir koruma düzeyin XE "koruma düzeyi" e çıkaran ve dinsel hakları koruyan hükümler sınırlı düzeyde kalmaktadır.[9] Huysmans da kısıtlayıcı göç politikalarının göçmenleri başarılı bir şekilde entegre etme iddiasıyla savunulduğunu ve enteg rasyon politikalarının büyük ölçüde göç öncesi birörnek toplum yapısını yeniden oluşturma amacıyla homojen yaklaşımlar içerdiğini savunmaktadır.[10]

Entegrasyon diğer politika alanlarından bağımsız ele alınıp izole edilemeyecek bir alandır. Bu süreç, yatay ve dikey olarak tanımlanan entegrasyon XE "entegrasyon"  alanlarının dengeli bir karışımına da yandırılmalıdır. Yatay olarak, ekonomik, sosyal, kültürel, dini ve siyasi entegrasyonu içine alan kapsamlı politikaları içerir ken; dikey olarak ise politikalar, sadece entegrasyonu doğrudan yöneten yerel ve bölgesel önlemleri içermek yerine, aynı za manda ulusal düzeyde ve Avrupa düzeyinde kapsamlı araçla rın varlığını gerektirmektedir.[11] Bu bağlamda başta göç sorun ları olmak üzere barınma, istihdam, eğitim ve şehirleşme gibi politika alanlarından bağımsız ele alınması, entegrasyonu sa dece retorikte bırakan bir durum yaratmaktadır. Gettolaşma da tek boyutlu ve birbirinden bağımsız yürütülmeye çalışılan en tegrasyon politikalarının sonucu olarak Avrupa’da kendini göstermektedir. Temel Haklar Ajansı raporları etnik ve ırksal ayrımcılık XE "ayrımcılık"  konusunda mücadele alanlarına değinirken, getto laşmaya karşı politikaların tüm alanları (istihdam, eğitim, ba rınma, güvenlik XE "güvenlik"  vs.) kapsayan geniş bir önlemler paketinin par çası olması gerektiğine vurgu yapmaktadır. Çünkü tek başına alınan önlemler sadece yerleşime yönelik olurken temel enteg rasyon sorunlarının çözümünün uzağında kalmaktadır.[12] Sos yal yaşamın tüm alanlarını kapsayan entegrasyon gerçeğinin tamamlayıcısı ve önemli yapı taşlarından biri de kültürlerarası iletişimdir. İletişim hem gerçekçi bir etkiye sahip politika ve ya sama ortamı için gerekirken hem de göçmen, XE "göçmen"  mülteci XE "mülteci"  ve sığın macı XE "sığınmacı"  grupların iletişim kopukluğu ve bilgisizlik nedeniyle ken disine ve toplumun geneline sorunlu alanlar yaratacak getto laşmanın önüne geçmek için önemlidir. Mestheneos ve Ioannidi çalışmalarında, mültecilerin AB’ye entegrasyonunu engelleyen sorunlar arasında bilgi ve iletişim eksikliğine de yer vermiştir. Buna göre, kamusal ve özel alanda mültecilere yardım edecek kurumların varlığına rağmen, üye devletlerin çoğunda bilgiye ve imkanlara ulaşma konusunda bu grupların sıkıntı yaşadı ğından bahsetmektedir.[13]

Bütüncül ve etkili bir entegrasyonun, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele kapsamında gerekliliği ve önceliği or tadadır. Bu bağlamda Avrupa Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığını İzleme Merkezi, Avrupa Parlamentosu Sosyalist Grubu’na sun duğu 2006 tarihli raporunda ırkçılıkla mücadelede entegrasyo nun önemine değinerek bu konudaki görüşlerini bildirmiştir. İzleme Merkezi, ırk eşitliğinin, yasal düzenlemeler yapmanın yanında, hedef politikalar ve aktif entegrasyon XE "entegrasyon"  çalışmaları ile sürdürülmesi gerektiğini vurgulamıştır. Ayrıca göçmen XE "göçmen"  ve azınlıkların sosyal ve ekonomik durumlarının doğrudan enteg rasyon ve topluma bağlılık ile doğru orantılı olduğu belirtil miştir. Sosyal dışlama ve ekonomik marjinalleşmenin bu grup ların kendini toplumdan yabancılaşmış hissetmesine neden olabileceği uyarısı yapılmış ve bu nedenle üye ülkelerde bu ko nuya yönelik kapsamlı soysal ve ekonomik politikaların oluştu rulmasına ihtiyaç bulunduğu uyarısı yapılmıştır.[14]

Son olarak, üye devletlerin entegrasyona bakış açılarındaki farklılıklar ve AB içinde olması gereken bütüncül yaklaşım ko nusunda Doomernik’in önerisini eklemek yerinde olacaktır. Buna göre, “Açıkça kültürel benzerlik ve asimilasyonu öngören poli tikalardan ziyade kültürel ve sosyal çeşitliliğe yönelik açılımlar, top lumda daha kolay ve daha hızlı şekilde sonuç verecektir”.[15]

        Farklı Alanlardaki Politikaların Sosyal Korkuları


Irkçılık ve yabancı düşmanlığına karşı geliştirilen toplum sal entegrasyon XE "entegrasyon"  projeleri, bir yandan çok-kültürlü ortamda farklı kültürlerin varlıklarını sürdürmesine izin verirken, aynı zamanda çoğunluk ve azınlık XE "azınlık"  grupları arasındaki toplumsal bağın/uyumun varlığına da yer vermelidir. Tezat gibi görünen bu iki süreç, aslında birbirini tamamladığı ölçüde, toplumda hem farklılıklara karşı hoşgörünün oluşmasını sağlamakta hem de göçmen, XE "göçmen"  mülteci XE "mülteci"  ve sığınmacı XE "sığınmacı"  gibi azınlık grupların sosyal yapılanmanın dışında kalmasını önlemektedir. Her bireye top lumsal bağın bir parçası olarak bakılıp farklılıkların dinamiz minden yararlanmak ise ancak sosyal tabana yerleşmiş önyar gıların kırılması ile gerçekleştirilebilir. Bu anlamda yalnızca entegrasyon politikalarının değil, farklı alanlara yönelik politi kaların da çoğulcu toplum yapısını destekleyici unsurlara yer vermesi gerekmektedir.

Farklılıklar temelinde toplumsal bağlılık tezinin ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele açısından AB politika ve dü zenlemelerinde de çeşitli yollarla vurgulandığı söylenebilir. Ancak AB düzenlemelerinde yapılan bu vurgunun toplum ta banında ne ölçüde yankı bulduğu tartışılması gereken bir ko nudur. Zira Avrupa toplumu, önceki bölümlerde ayrıntılarına yer verildiği gibi, sosyo-ekonomik refahlarında azalma olma dığı ve güvensizlik hissi yaşamadığı ölçüde farklılıklara karşı hoşgörüsünü muhafaza etmektedir. Gittikçe küreselleşen ve bütünleşen Avrupa içinde ise toplumların yabancılara yönelik olumsuz algılamalarını pekiştirecek düzeyde farklılıklar daha belirgin hale gelmeye başlamıştır. Küreselleşmenin de etkilediği Avrupa’nın sosyo-ekonomik yapısındaki dönüşüm, aynı za­manda yansımalarını, toplumsal farklılıkları yabancılar aley hine pekiştiren boyutuyla üye devlet politikalarında da bul maktadır. Göç, güvenlik XE "güvenlik"  ve ekonomi gibi alanlarda Avrupa ulus-devletle XE "ulus-devlet" rince uygulanmaya başlayan sıkılaştırılmış politi kalar, genelde başta göçmenler olmak üzere etnik ve dini azın lık XE "azınlık"  gruplarına yönelmesi nedeniyle toplumdaki ‘öteki’ XE "öteki"  imajını daha belirginleştirmektedir. Dolayısıyla genelde entegrasyon XE "entegrasyon"  ve ayrımcılığa, özelde ise anti-ırkçılığa XE "anti-ırkçı"  yönelik politika ve düzen lemeler de bu noktada etkinliğini yitirmekle karşı karşıya kal maktadır. Başka bir ifadeyle, ülkedeki sorunların aşılması ama cıyla öngörülen hedef politikalar, çoğu zaman içerideki ‘yaban cıları’ hedef göstererek, bu gruplara yönelik yerleşik sosyal al gılamaları pekiştirmekte ve dolayısıyla çözülmez kılmaktadır.

Gelecek kaygısı ve sosyal güvensizlik XE "sosyal güvensizlik"  korkularının ihalesi nin yabancıların üzerine kaldığı durumların başında ekonomik sorunların geldiğinden bahsedilmişti. Değişen demografik ya pın XE "demografik yapı" ın, finans ve emek piyasalarının küreselleşmesinin getirdiği sorunlar, aşırı sağ XE "aşırı sağ"  partilerin de sorunu körüklemesiyle, çoğun lukla göçmenlerin varlığı üzerinden okunmaktaydı. Bunun da ötesinde hükümetlerin zaman zaman sorunları ‘dışsallaştırma’ XE "dışsallaştırma"  yoluna giderek yabancıların varlığının arkasına sığınması, Av rupa toplumu ve yabancılar arasındaki uçurumu daha derin leştirmekteydi. Bu anlamda siyasi düzlemde üretilen politikala rın sosyal tabana yansıyan boyutuyla ırkçılık ve yabancı düş manlığı ile mücadele politikalarını etkilediği söylenebilir. Bir yanda kültürel çeşitliliğin Avrupa toplumuna dinamizm XE "dinamizm"  kata cağını vurgulayan düzenlemeler yapılırken öte yanda yabancı ları hedef gösteren politikaların varlığı, mücadeleyi sosyal an lamda zayıflatmaktadır. Sorunun temelinde çözünmesi zor olumsuz sosyal algılamaların varlığı yatsa da bu anlamda hü­kümetlerin ve siyasi temsilcilerin yapması gerekenler bulun maktadır.

Bütünleşme ya da küreselleşmeden ekonomik anlamda et kilenen vatandaşların korkularının faturasının yabancılara yüklenmesini önlemek için, ekonomik sorunların ana kaynağı nın ekonomideki yeniden yapılanma süreci veya diğer deği şimler olduğu halka açıkça anlatılmalıdır. Çare olarak düşünü len politikalar eksi ve artılarıyla halkla paylaşılmalıdır. Bu du rum halkın ‘yabancı’ ya da ‘öteki’ XE "öteki" ni rakip görme algısının belirli ölçüde azalmasına neden olacaktır. Ayrıca demografik yapıs XE "demografik yapı" ı değişen ve gittikçe yaşlanan Avrupa’nın işgücü anlamında üçüncü ülke vatandaşlarına duyduğu ihtiyacın siyasiler tara fından, topluma, verilere dayanarak anlatılması gerekmektedir. Zira yakın gelecekte söz konusu gruplar refah paylaşım unsur ları olmayacak, Avrupa’nın sosyo-ekonomik refahına katkıda bulunan bireyler haline dönüşecektir. Ancak, şu bir gerçektir ki, siyasi irade XE "siyasi irade"  hem hükümet hem muhalefet kanadınca, bu ger çekliği yansıtmak yerine mevcut sorunları kullanmayı tercih etmektedir. Hükümetler kendilerine yöneltilen tepki ve eleşti rileri dışsallaştırmak için göçmen XE "göçmen"  gruplara yüklenmekte, siyasi rant peşindeki diğer siyasiler ise oy oranlarını artırmak için güncel sorunları araç olarak kullanmaktadır.

Refah kaybı ya da yabancılara refah ihracı gibi algılamala rın hükümet politikalarınca göçmenler aleyhine dönmesi, iki farklı yönde sonuç doğurmaktadır. Bu sonuçlardan biri, önce den de bahsedildiği haliyle toplum tabanında göçmenlere yö nelik olumsuz algılamaların güçlenmesidir. Diğeri ise politika ların muhatabı göçmen XE "göçmen"  grupların sıkı politika ve dışlama içinde kendilerini sıkışmış hissederek daha fazla kenetlenmeye başla masıdır. Sıkça varlığından yakınılan ve korkulan gettoların oluşmasının nedenlerinden biri de söz konusu dışlanmışlık duygusudur. Son tahlilde bir yandan dışlanmışlık hissi ile göç menlerin öfkeleri artarken öte yandan vatandaşların endişeleri de karşı tarafa diş biletince toplum içinde ‘biz’ ve ‘öteki’ XE "öteki"  arasın daki kutuplaşma XE "kutuplaşma"  daha da artmaktadır. Benzer durum 9/11 sal dırıları sonrası yeniden şekillenen güvenlik XE "güvenlik"  politikaları ve göç menler üzerinde yarattığı yeni profil için de geçerlidir. AB’nin 9/11 ile dolaylı, Londra XE "Londra"  ve Madrid XE "Madrid"  saldırıları ile ise doğrudan karşı karşıya geldiği küresel terör gerçeğinin sosyal tabana ve mücadele konusuna yansımaları hakkında aşağıdaki analizleri yapmak yerinde olacaktır.

Terörle ilgili sorunların tek bir dine (İslam) mensup kişiler üzerinden okunmaya çalışılması ve alınan önlemlerin bu felse feye hizmet etmesi hem suçlamaların yöneldiği grupların daha fazla dışlamaya maruz kalmasına neden olmakta hem de so runla mücadeleye yönelik alınan ve alınmak istenen önlemlerin etkisini azaltmaktadır. Söz konusu düzenlemeler toplumda ya bancı ve yerel gruplar arasındaki kutuplaşmayı ve gruplaşmayı artırarak ‘ötekileştirme’y XE "ötekileştirme" e katkı sağlamakta ve entegrasyon XE "entegrasyon"  po litikalarının işlerliğinin yitirmesine neden olmaktadır. Önceki bölümlerde de değinildiği gibi, bir toplumun içindeki azınlık XE "azınlık"  grupları ne kadar ayrımcılık XE "ayrımcılık"  ve dışlamaya maruz kalırsa bu ki şiler etnik köken XE "etnik köken"  ya da din gibi ortak unsurlar etrafında birleş meye bir o kadar meyilli olmaktadır. Dolayısıyla entegrasyo nun önündeki en büyük engellerden biri olan gettolaşmanın önüne geçmek de zorlaşmaktadır. Bu noktada ırkçılık ve ya bancı düşmanlığı sorunlarının aşılması konusunda yapılması gereken belirli etnik ve dini gruplara yönelik radikalizm algı lamalarını güçlendirecek politikalardan kaçınmak olacaktır. Özellikle göçün AB düzeyinde ekonomik kalkınma ya da insan hakları konusu olarak ele alınmasından ziyade, güvenlik/su XE "güvenlik" ç konu ya da sorunları bağlamında tanımlanarak düzenlemeye tabi tutulması, toplumdaki aşırı ırkçı ya da yabancı düşmanı al gılamaları meşrulaştırmaktadır. Ayrıca aşırı sağın XE "aşırı sağ"  göç konu sundaki extremist iddialarını meşrulaştırarak konuyu siyasal­laştırmaktadır. Göçmenlerin siyasi platformlarda sesini duyur masını engelleyen bu süreç, bir kez daha dışlamaya neden ol maktadır. Bu şekilde bir dışlanmanın sonucu ise sosyal marji nalleşme ve şiddete başvuru olarak kendini göstermektedir. Zira seslerini duyuramayan grupların marjinal yollarla farkındalık XE "farkındalık"  yaratmaya çalışması sık rastlanan bir durumdur. Kutuplaşma ve marjinalleşme ise ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele politikalarının etkinlik sağlayacağı ve tek başına yeterli geleceği bir ortamı ifade etmekten oldukça uzak kal maktadır.

2. Yasal ve Kurumsal Boyut: Anti-ırkçı Çerçevede Bırakı lan Boşluklar

Avrupa bütünleşme projesi kapsamında öngörülen ve Av rupa halklarının bağlılığına dayanan siyasi ve sosyal entegras yon XE "entegrasyon"  sürecinin başarıya ulaşması için, bir yandan siyasi iradenin XE "siyasi irade"  şekillendirdiği aynı zamanda da siyasi iradeyi zorlayacak bağ layıcı düzenlemelere ihtiyaç duyulmaktadır. Amsterdam Ant laşması’n XE "Amsterdam Antlaşması" a kadar ırkçılık ve yabancı düşmanlığı konusunda ya sal bir zeminden yoksun olan AB’nin sorunu doğrudan hedef alan düzenlemelerde bulunmaya başlaması için 2000’li yılların beklenmesi gerekti. Söz konusu düzenlemelerin, bağlayıcı ol­mayan girişimlerle birlikte, AB düzeyinde kapsamlı bir politika oluşturma hedefine getirdiği katkı ise -son yıllarda görece daha hızlı kaydettiği aşama yadsınamasa da- tartışılacak boyuttadır. Zira yasal düzenlemelerin bağlayıcılık kazanması ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele için tek başına yeterli gelme mekte, uygulamada da benzer iradenin samimiyetle sergilen mesi gerekmektedir. AB çapındaki düzenlemelerin uygulama alanını zorlaştıracak birtakım etkenler bulunmaktadır. Bunların birçoğu AB hukuk ve kurumsal yapılanmasının özelliklerinden kaynaklanırken bir kısmı da üye ülkelerin uygulama alanında olması nedeniyle oluşan zorlukların getirileri olarak değerlen dirilebilir.

Irkçılık ve yabancı düşmanlığı konusundaki Birlik girişim ve düzenlemelerin etkinliğini olumsuz yönde şekillendiren ko nuların başında, AB düzeyinde parçalı ve dağınık bir politika ağının varlığı gelmektedir. AB yapılanmasının ağır işleyen bü rokratik yapısı ve ırkçılık ve yabancı düşmanlığı politikalarının kurumsal anlamda parçalı bir düzeyde ele alınması, politikala rın oluşumu ve işleyişinin önündeki önemli sorunlardandır. AB’de demokrasi XE "demokrasi"  açığı yaratması nedeniyle eleştirilen komp leks bürokratik yapı, gündem belirleme zorluğu yaratması ba kımından da eleştirilerin odak noktası olmaktadır. Bu durum halihazırda siyasi iraden XE "siyasi irade" in yavaş tecelli ettiği ırkçılık ve yabancı düşmanlığını da içeren temel hak ve özgürlükler konusundaki düzenleme sürecini iyice yavaşlatmaktadır. Bunun yanında, Komisyon XE "Komisyon"  içinde belirli alanlara odaklanan genel müdürlükle rin (Directorates General-DG) ayrıldığı konuların içinde bırakın özelde ırkçılık ve yabancı düşmanlığı genel anlamda insan hakları konusu için ayrı bir başlığın bulunmaması, sorunun bütüncül bir perspektifte ele alınmasını engellemektedir.[16] Irkçı lık ve yabancı düşmanlığı farklı politikaların içinde ayrım cılık XE "ayrımcılık"  kapsamında belirli ölçüde tamamlayıcı bir unsur olarak yer almaktadır. Daha önce de belirtildiği gibi, farklı politikala rın içinde anti-ırkçı XE "anti-ırkçı"  yaklaşımların önemi tartışılmayacak bir konu olsa da bu politikaların farklı DG’lerde birbirinden kopuk olarak üretilmesi aynı etkiyi doğurmamaktadır. Dolayısıyla, Ruzza’nın da belirttiği gibi, alınan önlemlere rağmen, kurumsal dinamikleri ve yapısı nedeniyle ırkçılık ve yabancı düşmanlığı konusundaki düzenlemelerde yavaş bir ilerleme söz konusu dur.[17]

AB düzeyindeki parçalı ve dağınık politika ağının varlığı, aslında, bürokratik yapının hantallığı ve kurumların konuyu kendi içinde ele alış biçimlerinden kaynaklanmanın ötesine geçmektedir. AB kurumsal yapısının sütunlar üzerine inşa edi len özelliği ve bu sütunların ele aldığı konular çerçevesinde ka rar alma mekanizmasında farklılaşan yapısı, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele konusunda ekonomik bütünleşme alanlarında sağlanana benzer bir ivmeyle adım atmaktan AB’yi alıkoymaktadır. Özgürlük, güvenlik XE "güvenlik"  ve adalet alanı içinde va tandaşlarının güvenliğini sağlamayı hedefleyen AB’nin ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadelesini, ABA m. 29 aracılığıyla III. sütun XE "III. sütun"  çerçevesindeki amaçlar arasına dahil ettiğinden bah sedilmişti. Bu amacı gerçekleştirebilmesi için, yine III. sütun çerçevesinde, üye devletlerin yetkilileri arasında yakın işbirliği ve cezai konularla ilgili kuralların yakınlaştırılması öngörül mektedir. Ancak öngörülen ve mücadele politika ve araçlarının gerektirdiği işbirliğinin etkinliği de bu noktada, yani işbirliği nin öngörüldüğü kurumsal yapı itibariyle tartışma konusu ol maktadır. AB kurumları III. sütun altında I. sütun kapsamında kine benzer faaliyet göstermemektedir. Adalet ve içişleri ala nında işbirliğinin hedeflendiği III. sütun, hem karar alma me kanizması hem de öngördüğü amaçlara ulaşmak için kullandığı araçlar bakımından farklılık göstermektedir.[18]

AB üç sütunlu yapısı içinde tek kurumsal yapıya sahip ol makla birlikte, kurumların yetkileri Kurucu Antlaşmalarda be lirtildiği haliyle üç sütun için de farklılık göstermektedir. Uluslarüstü yapılanmanın söz konusu olduğu I. sütunun ak sine, diğer iki sütunun hükümetlerarası yapıda işlemesi bu farklılıkların çıkış noktası olmaktadır. III. sütun XE "III. sütun"  kapsamında kurumsal yapının merkezinde Bakanlar Konseyi bulunmakta ve I. sütun bakımından karar alma sürecindeki yetkisini önemli oranda Konsey XE "Konsey"  ile paylaşan Parlamento, XE "Parlamento"  III. sütun konularında yalnızca danışma organı niteliğinde kalmaktadır. Dolayısıyla, Birlik amaç ve politikalarıyla uyumlu hale getirilmesi öngörül müş olsa da kararlarında önemli oranda üye ülke çıkarlarının ön planda tutulduğu Konseyi dengeleyen bir güç olması gere ken Parlamento, dengeleyici rolünü III. sütunda yerine getire memektedir. Ayrıca, AT sisteminin kendine özgü yapısı içinde yasama sürecini başlatma yetkisi Komisyona aittir. AB’nin or tak çıkar alanlarında girişim ve eylemlerde bulunabilmesi için oldukça önemli olan bu mekanizma, III. sütun kapsamında Komisyonun bu yetkisini üye devletlerle paylaşması nedeniyle bir ölçüde zarar görmektedir. III. sütun altındaki işbirliğinin çıktıları olan hukuki düzenlemelerin I. sütundakinden farklı olarak Topluluk karakterli olmayıp hükümetlerarası nitelikte olması ve Konseyde oybirliği ile alınması, ortak çıkar alanları nın kesişmesinde yaşanan bir başka zorluktur.

III. sütun XE "III. sütun"  çerçevesindeki kurumsal yapının ve karar alma mekanizmasının yukarıda belirtildiği haliyle AB içinde yer bulması, aslında bu alana dahil olan konularda üye devletlerin geleneksel ve tarihi açıdan süregelen bakış farklılıkları etrafında şekil bulması nedeniyledir. Bir başka deyişle, ‘özgürlük, gü venlik, XE "güvenlik"  adalet’ alanı olarak nitelendirilen III. sütun çerçevesin deki iç güvenlik alanında Avrupa entegrasyonunun önündeki en temel engel, özünde,  bu alanda öngörülen entegrasyon XE "entegrasyon"  mo delinden kaynaklanmaktadır. Irkçılık ve yabancı düşmanlığını da politika alanı olarak içinde dahil eden III. sütun konuları, modern ulus-devletle XE "ulus-devlet" rin hassas olduğu alanlara dokunan ve bu anlamda üye devletlerin kontrolü devretmede isteksiz davran dığı politika alanlarıdır. Aslında, özgürlük, güvenlik ve adalet başlığı altında toplanan bu alanlar, paradoksal şekilde bir anla yışın söz konusu olduğu alanlardır. Küreselleşme, ekonomik yapılanmanın iç içe geçmesi ve teknik konulara bağlı olarak, reel düzlemde, organize suçlar gibi sorunlarla devletlerin tek başına hareket etmesi çok da mümkün olmamasına rağmen, ‘geleneksel egemenlik anlayışının erozyonu’ konusunda kırıl ması güç olan ortak bir düşünce söz konusudur. Belirli oranda kritiklerini barındırmasına rağmen, halkların güvenliğinin ulus-devletler tarafından sağlanması gerektiği konusunda bir ortak bir kanının varlığına vurgu yapılmaktadır.[19]  Adalet ve içişleri alanında özellikle iç güvenlik ile ilgili yürütülen ve uzun yıllar dır süregelen farklı ulusal politikalar, bu kanının Birlik düze yinde de geçerliliğini koruduğunu göstermektedir. Bu nedenle Kurucu Antlaşmalara getirilen değişikliklerle yasal düzenle meler konusunda geçmişe oranla epey yol alınmış olmasına rağmen, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadeleyi de içeren iç güvenlik konularında sadece prosedürel görünüm arz eden alanlarda dahi uzlaşıya varılması konusunda siyasi engeller her şeyden evvel gelmektedir.

AB politikalarının melez niteliği olarak da tanımlanan[20] ve hükümetlerarası model ile hükümetlerüstü modelin arasındaki işleyiş farklılıkları ve dolayısıyla çekişme, sadece özgürlük, gü venlik XE "güvenlik"  ve adalet alanına özgü olmamakla birlikte işbirliği süre cini negatif etkilemektedir. Ayrıca söz konusu süreç, yalnızca işbirliği sürecini etkilemekle kalmayıp, bu alanlarda tartışılan güven, esneklik, zayıf işbirliği ve yetersizlikler nedeniyle AB karşıtı olan kamuoyunun bazı kesimlerinden gelen tepkinin provoke edilebilmesi anlamına da gelmektedir.[21] Kamuoyunda meşruiyet tartışmalarına neden olan bu alanlarda, özelde ırkçı lık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele düşünülecek olursa, mücadele politikalarının uygulanmasına yönelik toplumsal is teğin olumsuz etkilenmesi söz konusudur. Bu durum da doğal olarak tabana inemeyen politikalar nedeniyle mücadelenin et kinliğine doğrudan yansımaktadır.

Sütunlu yapının çıktısı olan farklı entegrasyon XE "entegrasyon"  süreçlerinin birbiriyle bağlantılı olduğu halde birbirinden kopuk işlemesine neden olduğu politik etkinsizlik XE "etkinsizlik"  ya da eylemsizlik, anayasal netliğin sağlanması konusundaki baskı ve tartışmaları da gün deme taşımaktadır. Anderson ve Apap, AB içinde anayasal bir netliğin sağlanması halinde, birbirinden kopuk kalan politika ve önlemlerin etkinlik kazanacağını savunmaktadır.[22] Anaya sal Antlaşmanın reddi ardından imzalanan fakat yürürlüğe girme konusunda İrlanda referandumunda reddedilmesi nede niyle sıkıntı yaşanan Lizbon Antlaşması’nın sütunlu yapıda ge tirdiği değişiklik ve yenilikler de bu tartışmaları devam ettir mektedir. Üç sütunlu yapının ortadan kaldırılmasına rağmen, AB düzleminde ele alınacak alanlar ve bu alanlarda kullanıla cak önlemler bakımından bütüncül bir yapının sağlanamaması, III. sütun XE "III. sütun"  konularında istenen anayasal netliğin sağlanması ko nusunda endişeleri hala sürdürmektedir.[23]

AB hukuksal yapısının temel taşlarından biri, AB kararla rının vatandaşlara mümkün olan en yakın düzeyde alınmasını öngören ‘yetki ikamesi’ XE "yetki ikamesi"  ilkesidir. Birlik, münhasır yetkisine gi ren konular hariç, eğer AB düzeyinde atılacak adım ulusal, böl gesel veya yerel düzeyde atılan adımlardan daha etkili olmaya caksa harekete geçmemektedir. Başka bir deyişle, Birlik düzen lemeleri de olsa atılacak adımlar, aksi öngörülmemişse, üye devletlerin uygulama alanına bırakılmaktadır. Irkçılık ve ya bancı düşmanlığı bakımından da yetki ikamesi ilkesi geçerlidir. Bir önceki bölümde Amsterdam Antlaşması XE "Amsterdam Antlaşması"  ile ırkçılık ve ya bancı düşmanlığına karşı alınacak önlemler bakımından I. ve III. Sütun çerçevesinde ilk defa açık yasal bir zemin sağlandı ğından bahsedilmişti. Ancak sorunla mücadelede alınacak ön lemler bakımından antlaşmanın öngördüğü açık yetki, Birliğe bu konuda münhasır bir yetkinin tanındığı anlamına gelme mektedir. Ne Birlik ne de AT bu alanda münhasır yetkiye sahip değildir; ‘yetki ikamesi’ ilkesi çerçevesinde, ancak üye ülkeler bu konudaki amaçları gerçekleştirmede yetersiz kalırsa ve Bir lik düzeyinde adımlar daha iyi gerçekleştirilecekse, Birlik ku rumları eyleme geçebilecektir. Bu çerçevede, ırkçılık ve yabancı düşmanlığına ilişkin önlemlerin, ulusal düzeyde alınan önlem lerin yerine geçmeyi değil, bunları desteklemeyi amaçladığı be lirtilmektedir.[24] Bu özelliğiyle de üye ülkelerde daha iyi uygu lama imkanı bulması beklenen alanlarda AB yetkilerinin ge nişlemesi konusunda direnç olabildiği tartışılmaktadır.[25] An cak üye devletler nezdinde atılan adımların gerçekten daha et kin gerçekleştirilebileceği için mi yoksa üye devletlerin bu ko­nuda yetki devrine sıcak bakmaması nedeniyle mi bu direncin gösterildiğinin sorgulanması gerekmektedir.

Düzenlemelerin kurumsal alanda yapılış ve uygulanış bi çimleri bir yana, hukuksal alanda kavram karmaşasının yaşan ması da ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele konusunda detay ama sorunun özünü oluşturan unsurların gözden kaçı rılmasına neden olmaktadır. Bir önceki bölümde hem bağlayıcı hem de bağlayıcı olmayan düzenlemeler için bahsedildiği ha liyle, hukuksal terminoloji açısından ırksal ayrımcılık XE "ayrımcılık"  konu­sunda genel kabul gören bir kategorizasyonun yapılmaması so run yaratmaktadır. Zira ırksal ayrımcılık pratikte farklı görü nümde ortaya çıktığı için bu konudaki boşluk, yasal düzenle melerin etkisini azaltmaktadır. Ayrıca bu durumun ırkçılık ve yabancı düşmanlığının tespitine önemli ölçüde zarar getirmesi nedeniyle özellikle kurumsal ırkçılık XE "kurumsal ırkçılık"  konusunda ‘körlük’ yarat tığı ilgili bölümlerde bahsedilmiştir.

Etkili yasal önlemlerin alınması konusundaki boşluklar yalnızca Birlik düzeyli sorun ya da eksikliklerden kaynaklan mamaktadır. Sorunun tespitini önemli ölçüde zorlaştıran ve bu nedenle hem kurumsal farkındalığın oluşmasını hem de artan farkındalığı takiben gelecek düzenlemeleri etkileyen en önemli sorun, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı konusunda resmi verile rin üye devletlerce Birliğe sağlanmamasıdır. Birlik düzeyinde ırkçı ve yabancı düşmanı eylem ve girişimlere yönelik veriler, genelde resmi olmayan NGO raporlarından derlenerek elde edilmektedir. Resmi verilerin yeterli düzeyde olmaması bazı sorunlu sonuçlar yaratmaktadır. Birbirini tetikleyen bu sürecin ilk ayağını problemi görmezden gelme oluştururken, problemin yokluğu mağduriyetin gözden kaçırılmasına neden olmakta, son tahlilde ise etkili politikaların üretimi engellenmektedir.[26] Bu gerçekliğe bağlı olarak ve özellikle son dönemde ırkçılığın artışıyla da paralel olarak, üye devletleri daha fazla veri top lama konusunda teşvik etme ihtiyacı doğmaktadır.

Yasal ve kurumsal düzenlemelerin önemli boşluklarından biri ve bu konuda Birliğe getirilebilecek en kapsamlı öneri, tüm AB kurumlarınca ve tüm politika alanlarında uygulanmasını zorunlu kılacak yatay hükümlerin antlaşmalara dahil edilmesi konusudur. “Bütün Topluluk politika ve faaliyetlerinin tanım lanmasında ve uygulanmasında, yüksek seviyeli bir insan sağ lığı koruması temin edilir” ifadesi yer alan ATA m. 152 uya rınca Topluluğun bütün faaliyet alanlarında öngörülen sağlık koşulu gibi açık bir hükmün ırkçılık konusunda da yer alması, AB politika ve uygulamalarındaki anti-ırkçılı XE "anti-ırkçı" k hassasiyetini zo runlu olarak artıracaktır. Monar, ayrıca, Birliğe bir özgürlük, güvenlik XE "güvenlik"  ve adalet alanı temin eden ABA m. 6 ile bağlantı ku rulacak benzeri yatay hükümlerin oluşturulması konusunda da öneri getirmektedir.[27] Anti-ırkçılık ancak sosyo-ekonomi ve en tegrasyon XE "entegrasyon"  politika alanlarının tümünde yer alması (mainstreaming) ile gerçek anlamda uygulama alanı bulacaktır.

3. Siyasi Boyut: Popülist Siyasetin Mücadelenin Önüne

Irkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele konusundaki yasal ve kurumsal düzenlemelerin uygulanabilirlik kazanabil mesi büyük oranda siyasi iradey XE "siyasi irade" e bağlıdır. Yasal zemine sahip olunca adım atmak ya da girişimde bulunmak daha kolay hale gelmiş olsa da üye devlet ülke iç dinamiklerinin ve çıkarlarının göz ardı edilerek uygulamanın yüzde yüz Birlik düzenlemele rine bağlı kalınarak yapıldığını/yapılacağını düşünmek yanlış olacaktır. Özellikle ENAR gibi Avrupa çapında ırkçılığa karşı sivil toplum ağı oluşturmaya çalışan kurumların rapor ve ya yınlarıyla dikkat çektiği konuların üzerine gidilerek etkinlik ka­zandırılması, hükümet düzeyinde güçlü bir siyasi irade gerek tirmektedir. Ancak güncel sorunları yabancılar üzerinden oku yarak kendisine sosyal taban oluşturmaya çalışan siyasi partile rin varlığı, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele için ge rekli iradenin önüne büyük ölçüde set çekmektedir. Zira ge nelde aşırı sağ XE "aşırı sağ"  olarak değerlendirilse de aslında Avrupa gene linde çoğu partinin tabanına yayılan milliyetçi unsurlar, yal nızca bu konudan pay çıkarmaya çalışan muhalefetin tekelinde kalmamaktadır. Aşırı sağ ya da aşırı-milliyetçi kanadın hükü met politikalarına yüklenmesi, extremist iddialarla yabancıların varlığına bağlanan sosyo-ekonomik sorunları kendi sahasından çıkarmak isteyen hükümetleri de aşırı sağ ile benzer söylemleri kullanmaya ve göçmen, XE "göçmen"  mülteci XE "mülteci"  gibi gruplara yüklenmeye zorlamaktadır. Dolayısıyla yabancılar hem seçim malzemesi hem de sorunları ‘dışsallaştırma’ XE "dışsallaştırma"  aracı olarak kullanılmaya de vam ettiği sürece, Birlik düzeyindeki anti-ırkçı XE "anti-ırkçı"  politikaların ka ğıt üzerinde kalması söz konusudur. Bu sorunu aşmanın ve si yasi iradenin güncel siyasi kaygılardan bağımsız tecelli etmesi nin tek yolu, anti-ırkçılığı de-politize (siyasetin dışına çıkarmak) hale getirmektir.

Günümüz Avrupasında, özellikle de sosyo-ekonomik krizlerin artmaya başladığı ve bütünleşme sürecinde meşruiyet krizi yaşayan Avrupa’da, ırkçılık söylemlerinin siyasetin dışına itilmesi oldukça zor görünmektedir. Anayasal Antlaşmanın reddi krizinden bu yana Avrupa’nın yaşadığı güncel meşruiyet krizi, yeni politika alanlarında Brüksel’in XE "Brüksel"  siyasi-kültürel dü zeyde açılım yapmasının tartışılmasına neden olmaktadır. Bu bağlamda siyasi entegrasyonun derinleşmesine izin veren poli tik alanlarda yeterli ilerlemenin kısa vadede sağlanması ger çekliğin ötesinde bir beklentidir. Aksine AB bütünleşme proje sinin meşruiyet tabanını zayıflatan tartışmalar, bütünleşme kar şıtı siyasilerin elini daha güçlü hale getirmektedir. Söylemlerini milliyetçi unsurlarla süsleyen ve Avrupa bütünleşmesini ya bancıları ülkelerine refah paylaşımı için çeken bir unsur olarak gösteren aşırı sağ, XE "aşırı sağ"  Avrupa içinde oylarını yükseltmekte ve ta banını genişletmektedir. 2006-2007 yıllarında Avrupa’da yapı lan genel ve yerel seçim sonuçları da bu iddiayı doğrulamakta dır.

Danimarka XE "Danimarka"  aşırı sağı XE "aşırı sağ" nın temsilcisi Danimarka Halk Partisi, Kasım 2007 tarihinde yapılan parlamento seçimlerinde %13.9 oy oranıyla 179 sandalyeden 25’ine sahip olmuştur. Son yıllarda artan suç XE "suç"  oranı XE "suç oranı"  ve yabancı düşmanlığı sayesinde parti, Dani marka’nın üçüncü büyük partisi haline gelmiştir. Belçika’da aşırı sağ Vlaams Bloğu tarafından temsil edilmekte olup; parti, lider Filip Dewinter’in popülist söylemleri ve yabancılara karşı tutumuyla oy toplamaktadır. Etnik bölünmeyi savunan ve Fransızca konuşulan güney bölgelere karşı politikalar izleyerek yabancı düşmanlığını körükleyen parti, parlamentoda 17 san dalye ile temsil edilmektedir. Haziran 2007 seçimlerinde %12 oranında oy almıştır. 2007 yılının sonlarına doğru erken seçime giden Yunanistan’da ise aşırı sağ eğilimli LAOS partisi %3.8 oy oranı elde etmesine rağmen 10 sandalye ile parlamentoya gir meyi başarmıştır. Avrupa’da İngiltere XE "İngiltere"  gibi çok-kültürlülüğün simgesi haline gelen Hollanda XE "Hollanda"  da Mart 2006’da yapılan genel seçimlerde aşırı sağ parlamentoya girmeyi başaramadıysa da genel seçimlerin öncesi Mart ayında yapılan yerel seçimlerde %16’lık oy oranına ulaşmıştır. Özellikle 1990’ların sonlarından itibaren ülke siyasetinde aşırı sağın oldukça etkili olduğu Avusturya’d XE "Avusturya" a Jörg Haidar liderliğindeki Özgürlükler Partisi, Ekim 2006 seçimlerinde %11 oy alarak 21 sandalyeye sahip ol muştur. Fransa’d XE "Fransa" a, bilindiği gibi, 1980’lerden bu yana var olan aşırı sağcı eğilimler genel olarak Le Pen önderliğinde yürütül mektedir. Le Pen’in Ulusal Cephe partisi etrafında örgütlenen Fransız aşırı sağcılar, Haziran 2007 tarihinde yapılan son se çimlerde aldığı %1.3’lük oy oranıyla 9 sandalyeye sahiptir. An cak Fransa başkanlık yarışında öne çıkan rakamlar, Sarkozy de dahil olmak üzere, (aşırı) sağın ülkede ne kadar güçlü oldu ğunu göstermektedir. Söz konusu yarışta Sarkozy oyların %31.2’sini elde ederek başkanlığı göğüslerken Le Pen aldığı %10.4 oy oranıyla 12 aday arasında dördüncü olmuştur.[28]

Aşırı milliyetçi unsurların, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı nın siyasilere belirli ölçüde prim getirdiği bir ortamda, AB dü zeyinde ırkçılığa karşı öngörülen politikaların nitelikli bir ey leme dönüştürülmesi oldukça güçtür. Ancak çoğu zaman var olan sorunların siyasiler tarafından körüklenmesi yoluyla top lumda etkisini bulan ırkçılık düzeyinin geriye çekilmesinde yine siyasilerin etkisi gerekmektedir. Bu nedenle de Avrupa’da yükselen ırkçılığa karşı alarmda bulunan raporlarda, siyasilerin ırkçılığa karşı net ve güçlü bir duruş sergilemesi önerilmekte dir.[29] Ancak görülen o ki üye devletlerin AB düzeyinde bir poli tika ya da kararı desteklemesi, söz konusu dönemde ülke nin çıkarı ya da ihtiyacına göre değişim göstermektedir. Bir başka ifadeyle, AB düzeyinde atılacak adımlar ve politikalar konusunda ‘siyasi irade’ XE "siyasi irade" , günün koşullarına göre ad hoc olarak değişmekte ve güncel olaylardan olumlu ya da olumsuz etki lenmektedir. Bunun en açık örneğini, Irk Eşitliği Direktifin XE "Irk Eşitliği Direktifi" in geçmesi yönünde o dönemde çok istekli davranan, şimdilerde ise göçmenlerin varlığından duyduğu rahatsızlığı çıkardığı ya salarda açıkça ortaya koyan günümüz Fransasında görmek mümkündür.

Irkçılık ve yabancı düşmanlığına karşı kapsamlı ve etkili bir mücadeleye öncülük eden siyasi iraden XE "siyasi irade" in varlığı, sosyal ve kurumsal ayrımcılık XE "ayrımcılık"  konusundaki siyasi farkındalığın varlığına bağlıdır. Toplum içinde ayrımcılığın gözle görünür hale gelme sine rağmen siyasi düzlemde bu soruna ilişkin farkındalığın yokluğu, ayrımcılığa maruz kalan grupları birleştiren unsur haline gelmektedir. Bu grupların maruz kaldığı sosyal ve ku rumsal dışlama ve ayrımcılık karşısında tepkilerini koyarak toplu hareket etmesi, bu defa halkı rahatsız edip korkutarak bir kez daha toplum tabanında ırkçılığın artmasına neden olmak tadır. Bu tezin doğruluğu tartışmasız kabullenilse de farkındalık XE "farkındalık"  konusunda bir başka boyutun daha tartışılması ge rekmektedir. Yukarıda ırksal ayrımcılık konusunda resmi veri düzeyinin yetersizliğinden bahsedilmişti. Veri yetersizliğinin, özellikle kurumsal düzeyde ve yine özellikle istihdam alanında sorunun tespitini zorlaştırması nedeniyle, sorun hakkında farkındalık oluşmasını önlediği genel kabul gören bir görüştür. Resmi veri yetersizliği, elbette sıkıntı yaratmaktadır. Var olan sorun veri yetersizliği nedeniyle resmen belgelenemediği için cezai boyutta önlemlerin alınmasını engellemekte ya da gecik tirmektedir. Ancak seçim kampanyalarında ırkçı söylem ve afişlerin açıkça kullanılması, yapılan anketlerde yabancıların varlığından duyulan rahatsızlığın net olarak sergilenmesi ve belirli gruplara yönelik saldırı ve hakaretlerin gözle görünür hale gelmesi gibi pek çok durum, veri yokluğundan kaynakla nan farkındalık yokluğu mazeretini çok da masumlaştırma maktadır. Bu aşamada siyasi farkındalığın yokluğundan zi yade, bu farkındalığın prim unsuru olarak kullanılması tartı şılmalıdır. Küreselleşme ve bütünleşmenin toplumsal farklılık ları görünür kıldığı bir Avrupa ortamında, yabancılar üzerine siyasi kartları oynamanın prim yaptığını tescilleyen siyasiler, bu farkındalıklarını -görünen o ki- genelde kendi lehlerine kul lanmaktadır. Hatta, önceki bölümlerde de değinildiği gibi, sun dukları görüşler ve ‘yabancı etiketini’ pekiştirecek düzenleme leriyle toplumda da ‘ayrımcılığa karşı’ değil, aksine ‘farklılığa karşı’ aksi bir farkındalık oluşumuna neden olmaktadır.

Irkçılığa yönelik güncel ve popülist siyaset konusunda yu karıdaki tespitlere eklenmesi gereken bir diğer unsur, üye dev letler içinde tehdit olarak algılanan göç gibi konuların fırsata dönüştürülmesi konusundaki başarısızlıktır. Sosyo-ekonomik entegrasyonun önemli konularından biri olan göç ve göçün sü rüklediği misafir işçi XE "misafir işçi"  gerçeği, Avrupa’ya getirdiği yük ya da katkı boyutuyla tartışılmıştı. Daha önce geçici statüde görülerek entegrasyonları göz ardı edilen bu grup, günümüzde Avrupa içindeki ‘öteki’ler XE "öteki" e dönüşmüştür. Artan sosyo-ekonomik prob lemler, özellikle de işsizlik XE "işsizlik"  nedeniyle, Avrupa toplumuna en tegre olamayan kesim çeşitli politikalarla teşvik unsurları artı rılarak geri gönderilmeye çalışılmaktadır. Teşviklerin geri dö nüşler için yeterli gelmediği durumlarda ise sıkı düzenleme lerle şekillenen extremist politikalara başvurulmaktadır. Al­manya XE "Almanya"  ve Fransa XE "Fransa" ’da göçmenlerin aile birleşimi XE "aile birleşimi" ni ve ülke içinde yerleşmesini zorlaştırılması konusunda son dönemde çıkarılan yasalar, söz konusu politikalar için gösterilebilecek en önemli örneklerdir. Her iki ülkede de onaylanan göç yasa tasarıları, içerdikleri ırkçı unsurlar nedeniyle ciddi bir tartışma konusu olmuştur. Bu tartışmaların başında Almanya’ya aile birleşmesi yolu ile gelecek olan göçmenlere yönelik ayırımcı uygulamalar gelmektedir. Söz konusu yasaya göre, Almanya tarafından ül keye girişi vizeye tabi olan devlet vatandaşları, aile birleşmesi yoluyla da olsa, Almanya’ya gelmeden Almanca öğrenmek zo runda bırakılmaktadır. Entegrasyonun hızlandırılmasına yöne lik olduğu düşünülse de Almanya bu noktada yadırganacak bir ayrıma gitmektedir. Çünkü Almanya’nın vize uygulamadığı bir devlet vatandaşının aile birleşmesi yolu ile Almanya’ya gelmek istediği durumda bu kişinin eşinden dil bilme şartı aranma maktadır. Alman göç yasasına karşı eleştiriler de bu noktada ortaya çıkmakta ve eşlerin birleşmesinde birtakım ülke vatan daşlarının eşlerine ayrımcılık XE "ayrımcılık"  yapılmasının AB’nin ve Al manya’nın temel değerleri olan eşitlik ilkesine ve ayrımcılık ya­sağına aykırı olduğu tartışılmaktadır.[30] Fransa’da göçmenlerin yerleşim koşullarını sertleştiren yasa da dil şartı gibi Alman ya sası ile benzer şartları getirmenin yanında, daha da ileri gide rek, ailelerin birleşimi sırasında çocuklara DNA testi yapılma sına imkan veren bir madde de içermektedir. Gerek muhalefet gerekse sivil toplumdan bu ırkçı uygulamaya gelen tepkiler so nucunda, DNA testinin uygulanmasına koşullu onay verilmiş olsa da Avrupa’nın göç olgusu ve göçmenlere yönelik parano yakça barındırdıkları güvensizlik ve önyargının göçmenleri daha ne kadar etkileyeceği tartışılmaya devam etmektedir.[31]

Aslında göç konusunda Avrupa hükümetlerinin yapması gereken, tepkisi yasadışı yollarla yine kendine zarar verecek extremist politikalara başvurmak yerine, söz konusu grupları kalifiye elemanlara dönüştürmeye yönelik programları başlat masıdır. Zira kısa veya en iyi ihtimalle orta vadede Avrupa’nın nitelikli iş gücüne olan ihtiyacı katlanarak artacaktır. Bu dö nemde Avrupa, büyük olasılıkla, geçmişte yaptığı gibi nitelikli iş gücünü çekebilmek için üçüncü ülkelere çağrıda bulunmaya başlayacaktır. Demografik yapısının farkında olan Avrupa, as lında belirlediği entegrasyon XE "entegrasyon"  ve eğitim programları ile yaban cılar arasındaki sınıfsal dönüşümü sağlarsa kendi sosyo-eko nomik geleceğine yatırım yapmış olacaktır. Zira gelecekte istih dam etmek için çağırdığı üçüncü ülke vatandaşları ile bir kez daha geçmişin entegrasyon sıkıntılarına girişmesinin anlamı olmayacaktır. Ancak Avrupa’nın geleceğine yatırım anlamına gelen bu önerinin istikrarlı bir şekilde gerçekleşmesi için, hü kümetlerin ve diğer siyasi temsilcilerin elini taşın altına sokarak popülizmden vazgeçmeleri gerekmektedir. Bunun için ise siya silerin Avrupa’nın yaşadığı sosyo-ekonomik yeniden yapılan manın faturasını göçmen XE "göçmen"  ve diğer yabancılardan çıkarmak ye rine faturayı kendileri yüklenmeleri, başka bir deyişle siyasi iradel XE "siyasi irade" erini kararlılıkla ve uzlaşı içinde ortaya koymaları gerek mektedir.

Sonuç olarak, Avrupa’nın yaşadığı sorunları ırkçılık ve ya bancı düşmanlığı retoriklerinin arkasına sığınarak okumaya ça lışması, aslında hem AB düzeyli politika ve düzenlemelerin et kinliğine set çekmekte hem de 50 yılını verdiği bütünleşme projesi kapsamındaki sosyo-ekonomik ve siyasal entegrasyona zarar vermektedir. Bu bölümde, AB’nin ırkçılık ve yabancı düşmanlığı ile mücadele alanındaki girişim ve çabalarının ye terlilik ve etkinlik düzeyi analiz edilmeye çalışılmıştır. Bunun da ötesinde AB siyasi ve kurumsal yapılanmasında üzerinde durulan girişimlerin neden uygulamada etkinliğini yitirdiği açıklanmaya çalışılmıştır. Buna göre, AB düzeyli anti-ırkçı XE "anti-ırkçı"  giri şim ve çabaların bir kısmı Birliğin kendi yasal ve kurumsal ya pılanmasından kaynaklanan nedenlere dayanırken, büyük ço ğunluğunun üye devlet politikalarındaki farklılıklardan ve ek­sikliklerden kaynaklandığı görülmektedir. Başka bir deyişle, AB düzeyindeki kararlılık ve politikalar, üye devlet uygulama ları veya uygulamaların üye devletlere farklı yansımaları nede niyle tehlikeye girmekte ya da etkisiz kalmaktadır. Mevcut ulu sal anayasal ve yasal düzenlemelerdeki büyük farklılıkların varlığı ortamında Birlik düzeyinde ilerlemeyi sağlamak çok kolay olmamaktadır. Özellikle de ulusal sağ parti söylemleri nedeniyle toplum temelinde şekillenen dışlamacı algılamalara bağlı olarak öngörülen politikalar etkin bir uygulama alanı bu lamamaktadır. Kısacası, söz konusu sorunların varlığı nede niyle, Birliğin eylemleri sadece çerçevesel düzeyde ve hem de çok kısıtlı bir yapıda kalmaktadır ve kalmaya da devam ede cektir.

[1] “Trends and Developments 1997-2005 – Combating Ethnic and Racial Discrimination and Promoting Equality in the European Union”, European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), 2007, p. 9.

[2]    Geddes & Guiraudon, op.cit., p. 346.

[3] “Mainstreaming Non-discrimination in Integration Policies”, EUMC Round Table Conference Report, Helsinki, 4 October 2006, p. 8.

[4]    Geddes & Guiraidon, op. cit., pp. 337-338.

[5]    Deniz Altınbaş, “Avrupa ve Çokkültürlülük: Fransa XE "Fransa"  Örneği”, Stratejik Analiz, Ekim 2006, s. 55-56.

[6]    Geddes & Guiraidon, op. cit., pp. 339-340.

[7]    Ruzza, op.cit., p. 159.

[8]    Rita Süssmuth and Werner Weidenfeld, “The Integration Challenge: Living Together in a Europe of Diversity”, in Rita Süssmuth and Werner Weidenfeld (eds.), Managing Integration: The European Union’s Responsibilities Towards Immigration, Bertelsmann Stiftung: Migration Policy Institute, 2005, p. XIII.

[9]    Ruzza, op. cit., p. 159.

[10] Jef Huysmans, “European Identity and Migration Policies”, in Larks-Erik Cederman (ed.), Constructing Europe’s Identity: The External Dimension, London: Lynne Rienner Publishers, 2001, p. 199.

[11] Süssmuth & Weidenfeld, op. cit., p. XIV.

[12] “Trends and Developments 1997-2005 – Combating Ethnic and Racial Discrimination and Promoting Equality in the European Union”, European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), 2007, p. 30.

[13] Mestheneos & Ioannidi, op. cit., p. 317.

[14] European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, “Racism and Xenophobia in the European Union: Facing the Challenge of Non-Discrimination and Integration”, Brussels, 30 August 2006, pp. 3-4.

[15] Doomernik, op. cit., p. 79.

[16] Ruzza, op. cit., pp. 145-155.

[17] Ibid., p. 155.

[18] III. Sütun konularında kurumsal ve yasal çerçevenin detayları için bkz. Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, New York: Oxford University Press, Second Edition, 2006.

[19] Valsamis Mitsilegas, Jörg Monar and Wyn Rees, The European Union and Internal Security: Guardian of the People?, New York: Palgrave Macmillan, 2003.

[20] ‘Özgürlük, Güvenlik ve Adalet’ alanında öngörülen entegrasyon XE "entegrasyon"  modelinin detayları için bkz. Mehmet Özcan, “Avrupa Anayasası’nın ‘Özgürlük, Güvenlik ve Adalet’ Alanında Getirdiği Değişiklikler”, Polis Bilimleri Dergisi, Cilt 7, Sayı 1, 2005, s. 59-75.

[21] Malcolm Anderson and Joanna Apap, Striking a Balance Between Freedom, Security and Justice in an Enlarged European Union, Centre for European Policy Studies, Brussels, 2002, p. 15.

[22] Ibid., p. 14.

[23] Lizbon Antlaşması ile III. sütun XE "III. sütun"  alana getirilen değişikliklerin ve bu konudaki tartışmaların detayı için bkz. Ester Herlin-Karnell, “The Lisbon Treaty and the Area of Criminal Law and Justice”, European Policy Analysis, April 2008, Issue 3, pp. 1-9. & Tony Bunyan, “EU: Cementing the European State – New Emphasis on Internal Security and Operational Cooperation at EU Level”, Statewatch News Online,

eb/07lisbon-european-state.htm>, (erişim tarihi: 04.09.2008).

[24] Monar, op. cit., p. 12.

[25] Ruzza, op. cit., pp. 146-147.

[26] “Racism and Xenophobia in the European Union: Facing the Challenge of Non-Discrimination and Integration” Presentation to the Socialist Group in the European Parliament, Brussels, 30 August 2006, p. 3.

[27] Monar, op. cit., pp. 17-18.

[28] Seçim sonuçları ile ilgili detaylar için bkz.

fasizm/ , , ,>,

s/view/31669/danish_liberals_drop_to_second_place>,>, (erişim tarihleri: 27-29.01.2008). Ayrıca Batı Avrupa ülkelerindeki ırkçı eğilimli aşırı sağ XE "aşırı sağ"  partilerin kuruluş dönemleri ve 1990’lar döneminde aldığı oy oranlarının detayşarı için bkz. Mehmet Taş, Avrupa’da Irkçılık: Göçmenler ve Aşırı Sağ Partiler, Ankara: İmge Kitabevi, 1999.

[29] “Racism and Xenophobia in the European Union: Facing the Challenge of Non-Discrimination and Integration” Presentation to the Socialist Group in the European Parliament, Brussels, 30 August 2006.

[30] Mehmet Özcan, “Yeni Alman Göç Yasası, Türkler ve İnsan Hakları İhlalleri”, USAK Stratejik Gündem, 14.07.2007,

lar.php?id=750&type=2>, (erişim tarihi: 28.01.2008).

[31] “Fransa XE "Fransa" ’da göçmenlerin işi daha zor”, ABHaber, 20.09.2007,>, (erişim tarihi: 20.09.2007).